Quyền tự do hội họp và hiệp hội theo Liên Hiệp Quốc

Ảnh: người dân Việt Nam tuần hành phản đối Trung Quốc gây hấn trên Biển Đông năm 2014 (nguồn: internet)

Maina Kiai

Báo cáo của Báo cáo viên đặc biệt về quyền tự do hội họp và hiệp hội Maina Kiai trình lên Hội đồng Nhân quyền nêu bật những điểm được coi là “thực hành tốt, bao gồm các mô hình và kinh nghiệm ở các nước, thúc đẩy và bảo vệ các quyền tự do hội họp ôn hòa và hiệp hội”. Nhân dịp Việt Nam đang xây dựng Luật biểu tình và Luật về hội,  xin trích giới thiệu báo cáo này. Chúng tôi hy vọng đây là những thông tin bổ ích cho chính phủ, những người quan tâm đến hai quyền này sử dụng trong công việc của mình.

I.  Quyền tổ chức và tham gia hội họp ôn hòa

1. Định nghĩa hội họp ôn hòa

“Hội họp” là việc tụ họp có mục đích và tạm thời trong một không gian riêng hay không gian chung vì một mục đích cụ thể. Vì thế, việc này bao gồm các cuộc biểu tình, các cuộc họp trong nhà, đình công, diễu hành, tuần hành hoặc thậm chí cả biểu tình ngồi. Các cuộc tụ họp đóng một vai trò sinh động trong việc huy động dân chúng và tạo ra sự bất bình và những nguyện vọng, giúp kỷ niệm các sự kiện và, quan trọng hơn, để gây ảnh hưởng lên chính sách công của nhà nước.

Báo cáo viên đặc biệt đồng ý rằng luật nhân quyền quốc tế chỉ bảo vệ những cuộc hội họp nào mang tính ôn hòa, nghĩa là những cuộc hội họp phi bạo lực, và khi nào các thành viên tham dự có mục đích ôn hòa – đây là nguyên tắc giả định. Theo Tòa Nhân quyền Châu Âu, “một cá nhân không phải ngừng thụ hưởng quyền hội họp ôn hòa như là hệ quả của bạo lực rải rác, hay các hành vi khác do các cá nhân khác gây ra có thể trừng phạt được trong quá trình biểu tình, nếu cá nhân ấy vẫn ôn hòa trong mục đích hoặc ứng xử của anh ta hoặc cô ta”.

2. Quyền tổ chức và tham gia hội họp ôn hòa

Về cơ bản, Báo cáo viên đặc biệt coi việc giả định có lợi cho việc tổ chức hội họp ôn hòa là một thực hành tốt, như được các chuyên gia về Tự do hội họp ôn hòa của OSCE/ODIHR nhấn mạnh. Giả định này phải “được thể hiện rõ ràng và mạch lạc trong luật” có thể là trong cả hiến pháp và các luật điều chỉnh việc hội họp ôn hòa (ví dụ như ở Armenia hay Romania).

Báo cáo viên đặc biệt nhấn mạnh rằng việc thụ hưởng quyền tổ chức và tham gia hội họp ôn hòa là một phần trong việc thực thi nghĩa vụ của nhà nước trong việc chủ động tạo điều kiện cho việc thực hành quyền này. Theo đó, ông nêu bật một thực hành tốt là Luật Hội họp ở Armenia, trong đó nêu rằng cảnh sát có nghĩa vụ hỗ trợ các cuộc hội họp ôn hòa (điều 32 khoản 2). Ông cũng lưu ý và quan tâm đến tuyên bố của Văn phòng Thanh tra Cảnh sát Vương Quốc Anh, một tổ chức đánh giá độc lập, rằng “cảnh sát – với tư cách là một dịch vụ công – công nhận và tiếp nhận quan điểm căn bản và đúng đắn đối với việc giữ trật tự cho các cuộc biểu tình là giả định có lợi đối với việc tạo điều kiện cho các cuộc biểu tình ôn hòa”

Báo cáo viên đặc biệt tin rằng việc thực hành các tự do căn bản không phải là đối tượng để được phê duyệt trước bởi cơ quan chức năng (nguyên tắc này được nhấn mạnh trong Hiến pháp Tây Ban Nha), cùng lắm là có thủ tục thông báo trước với biện minh là để cho phép cơ quan nhà nước tạo điều kiện hỗ trợ cho việc thực thi quyền tự do hội họp ôn hòa và có những biện pháp bảo vệ an toàn và trật tự chung, quyền và tự do của người khác. Thủ tục thông báo này phải được áp dụng quy trình đánh giá cân xứng, không phải là một quá trình đánh giá quan liêu phi lý và cần tối đa là, ví dụ, 48 giờ trước ngày dự kiến tụ họp. Rất nhiều nước có thủ tục thông báo này, bao gồm Armenia, Áo, Canada, Bờ Biển Ngà, Phần Lan, Indonesia, Morocco, lãnh thổ Palestinian bị chiếm đóng, Bồ Đào Nha, Senegal, Serbia, và Cộng hòa Tanzania. Việc thông báo trước, lý tưởng là chỉ yêu cầu đối với những cuộc họp lớn, hoặc những cuộc họp có thể gây ra gián đoạn giao thông. Tại cộng hòa Moldova, bất kỳ cuộc hội họp nào ít hơn 50 người cũng có thể diễn ra không cần thông báo trước, và sự thay đổi từ việc cấp phép sang một thủ tục thông báo đã thúc đẩy việc tăng số cá nhân thực thi các quyền tự do hội họp ôn hòa. Từ góc độ này, Báo cáo viên đặc biệt lấy làm tiếc là Luật biểu tình được thông qua gần đây bằng trưng cầu dân ý ở tỉnh Geneva, Thụy Sỹ, quy định mức phạt đến 100.000 Franc Thụy Sỹ đối với bất kỳ ai không xin phép để biểu tình, hoặc không tôn trọng nội dung cấp phép.

Nếu người tổ chức không thông báo với cơ quan có thẩm quyền, việc tụ họp cũng không nên bị giải tán tự động (như ở Áo) và người tổ chức không nên bị truy cứu về hình sự hay phạt hành chính dẫn đến phạt tiền hoặc bị tù. Nguyên tắc này đặc biệt quan trọng để áp dụng với các hội họp bộc phát khi người tổ chức không thể tuân thủ các điều kiện thông báo định trước, hoặc không có hoặc không thể xác định người tổ chức. Từ điểm này, Báo cáo viên đặc biệt coi thực hành tốt là các quy định pháp luật cho phép hội họp bộc phát diễn ra, và loại hội họp này được miễn thông báo trước. Đây là trường hợp, ví dụ, ở Armenia, Estonia, Đức, Cộng hòa Moldova và Slovenia. Cùng quan điểm này, Tòa án Nhân quyền châu Âu đã nhấn mạnh rằng “trong những hoàn cảnh đặc biệt cần phản ứng tức thời dưới dạng biểu tình với một sự kiện chính trị có thể biện minh được, một quyết định chấm dứt việc tiếp tục hội họp hòa bình chỉ vì không có thông báo trước, mà những người tham gia hội họp không có hành vi bất hợp pháp nào, là cấu thành một hạn chế bất cân xứng đối với tự do hội họp hòa bình.”

Trong trường hợp nhiều cuộc hội họp tức thời diễn ra cùng địa điểm và thời gian, Báo cáo viên đặc biệt coi thực hành tốt là việc cho phép, bảo vệ và hỗ trợ tất cả các sự kiện khi có thể. Đối với biểu tình chống, tức là hoạt động nhằm biểu đạt sự không đồng ý với thông điệp của những người hội họp, những cuộc biểu tình chống này cần diễn ra, nhưng không được ngăn cản người tham gia những hội họp khác khỏi việc thực thi quyền tự do hội họp ôn hòa của họ. Ở điểm này, vai trò của lực lượng chức năng thi hành luật pháp trong việc bảo vệ và hỗ trợ các sự kiện là rất quan trọng.

Về trách nhiệm của người tổ chức, Báo cáo viên đặc biệt có quan điểm rằng “người tổ chức không nên phải gánh bất kỳ chi phí tài chính nào cho việc cung cấp các dịch vụ công trong khi hội họp diễn ra” (như giữ gìn trật tự, dịch vụ y tế và các biện pháp đảm bảo sức khỏe và an toàn khác). Ông cũng được thông báo rằng, ở Áo, không phải trả phí cho việc bảo vệ các cuộc hội họp. Quan trọng hơn cả, “những người tổ chức và người tham gia hội họp không nên được coi là có trách nhiệm (hoặc bị buộc chịu trách nhiệm) với những hành vi bất hợp pháp của những người khác”…[và, cùng với] người bảo trợ hội họp không nên phải buộc chịu trách nhiệm trong việc duy trì trật tự công. Báo cáo viên đặc biệt coi một thực hành tốt là khi cần, việc sử dụng những người định hướng do những người tổ chức một cuộc hội họp cử ra, là người hỗ trợ cho họ bằng cách thông báo cụ thể và định hướng cho công chúng trong suốt sự kiện. Người định hướng phải dễ nhận ra, và được đào tạo phù hợp.

Báo cáo viên đặc biệt lưu ý việc sử dụng Internet ngày càng tăng, đặc biệt là truyền thông xã hội, và các công nghệ thông tin và truyền thống như những công cụ căn bản giúp kích hoạt các cá nhân để tổ chức hội họp ôn hòa. Tuy nhiên, một vài nước đã đóng những công cụ này để ngăn cản hoặc ngăn chặn công dân của mình thực thi quyền của họ. Ở điểm này, Báo cáo viên đặc biệt tham chiếu một báo cáo gần đây của Báo cáo viên đặc biệt về thúc đẩy và bảo vệ quyền đối với tự do quan điểm và biểu đạt, trong đó báo cáo viên này khuyến nghị, về việc này “tất cả các nhà nước [cần] đảm bảo rằng truy cập Internet luôn được duy trì, bao gồm cả khi có sự bất ổn về chính trị” (A/HRC/17/27, đoạn 79) và “bất kỳ việc xác định một [trang web] nào bị cấm đều phải được tiến hành bởi một cơ quan có thẩm quyền tài phán, hay một cơ quan độc lập với bất kỳ ảnh hưởng chính trị, thương mại hoặc các ảnh hưởng không đảm bảo khác (đoạn. 70)

II. Quyền được bảo vệ khỏi can thiệp khi hội họp ôn hòa

người dân Hà Nội bày tỏ tình yêu cây của mình ở Hồ Thiền Quang (nguồn: internet)

1. Nghĩa vụ chủ động

Báo cáo viên đặc biệt nhấn mạnh rằng Nhà nước có nghĩa vụ chủ động để tích cực bảo vệ các hội họp ôn hòa. Nghĩa vụ này bao gồm việc bảo vệ những người tham gia hội họp ôn hòa khỏi các cá nhân hay các nhóm cá nhân khác, bao gồm những người khiêu khích và những người biểu tình chống, nhằm gây gián đoạn hoặc phân tán hội họp của họ. Những cá nhân này bao gồm cả những người thuộc các cơ quan nhà nước hoặc làm việc thay mặt các cơ quan nhà nước. Người tổ chức và hướng dẫn các hội họp không cần có nghĩa vụ này.

Báo cáo viên đặc biệt tin rằng nghĩa vụ này cần phải luôn luôn được nêu rõ trong các luật trong nước, ví dụ như trong luật của Cộng hào Moldova, Serbia và Slovenia. Ở Armenia, người tổ chức có thể yêu cầu các sĩ quan cảnh sát đưa những người khiêu khích khỏi khu vực hội họp (ngay cả nếu trong thực tế việc thực hiện điều này đôi khi cũng có vấn đề). Báo cáo viên đặc biệt coi thực hành tốt là như ở thành lập đơn vị cảnh sát phản ứng nhanh (cảnh sát chống bạo loạn) ở Estonia nhằm bảo vệ những người biểu tình ôn hòa khỏi sự tấn công của những người khiêu khích và biểu tình chống, và lực lượng này được đào tạo về cách thức phân tách những người cầm đầu khiêu khích khỏi những người biểu tình ôn hòa.

Báo cáo viên đặc biệt bày tỏ quan ngại sâu sắc về việc hội họp ôn hòa không được cho phép hoặc bị giải tán một cách bạo lực ở một số nước, như ở Bahrain, Belarus, Trung Quốc, Ai Cập, Cộng hòa Hồi giáo Iran, , Malawi, Malaysia, Sri Lanka và Cộng hòa Ả rập Syria.

Quyền sống (điều 3 Tuyên ngôn Nhân quyền Phổ quát và điều 6 Công ước về các quyền dân sự và chính trị) và quyền không bị tra tấn, bị đối xử hay trừng phạt tàn bạo, vô nhân đạo hay hạ nhục (điều 5 của Tuyên ngôn và điều 7 của Công ước) phải là các nguyên tắc xuyên suốt đối với việc giữ gìn trật tự cho các cuộc hội họp công khai, như được tuyên bố ở rất nhiều nước. Về mặt này, các quy định mềm – ví dụ trong Bộ Quy tắc của công chức thi hành luật pháp (đặc biệt ở điều 2 và 3) và các nguyên tắc căn bản về sử dụng vũ lực và vũ khí nóng của công chức thi hành luật pháp (cụ thể là các nguyên tắc số 4, 9 và 13) – nhằm hướng dẫn lực lượng thi hành công vụ khi giữ gìn trật tự cho các cuộc biểu tình ôn hòa. Ở điểm này, Tòa án Nhân quyền Liên Mỹ tuyên bố rằng “cái cớ duy trì an ninh công cộng không thể được lấy ra để vi phạm quyền sống… Nhà nước phải đảm bảo rằng, nếu cần phải dùng đến các biện pháp vật lý… thành viên của lực lượng vũ trang và an ninh sẽ chỉ dùng những biện pháp bắt buộc để kiểm soát những tình huống như vậy một cách chừng mực và cân xứng, và tôn trọng quyền sống và quyền được đối xử nhân đạo” Báo cáo viên đặc biệt về xử tử không xét xử, xét xử vắn tắt hay tùy tiện cũng tuyên bố rằng “tình huống huy nhất đảm bảo cho việc sử dụng vũ khí nóng, bao gồm trong các cuộc biểu tình, là nguy cơ chết người hoặc bị thương nặng ngay lập tức” (A/HRC/17/28, đoạn 60). Về việc sử dụng hơi cay, Báo cáo viên đặc biệt nhấn mạnh rằng hơi cay không phân biệt giữa người biểu tình và người không biểu tình, người khỏe mạnh và người có vấn đề sức khỏe. Ông cũng cảnh báo việc điều chỉnh thành phần hóa học của hơi ga chỉ với mục đích gây đau đớn nghiêm trọng cho người biểu bình, và một cách gián tiếp, cho những người xung quanh.

Báo cáo viên đặc biệt cũng tham chiếu Danh sách các biện pháp kiểm soát hành chính cần được Nhà nước đưa ra ở cấp cao để đảm bảo việc sử dụng vũ lực trong lúc công chúng tụ họp như một biện pháp bất thường do Ủy ban Nhân quyền Liên Mỹ đưa ra. Trong số các biện pháp này có “(a) thực hiện các cơ chế để cấm, một cách hiệu quả, việc sử dụng đến vũ lực chết người trong các cuộc biểu tình công khai; (b) áp dụng một hệ thống đăng ký và kiểm soát vũ khí; (c) áp dụng một hệ thống ghi lại các thông tin để giám sát các lệnh điều hành, những người chịu trách nhiệm về các lệnh này, và những người thực thi mệnh lệnh.”

Báo cáo viên đặc biệt phản đối việc sử dụng “dồn khuôn” (hay bao vây) trong đó người biểu tình bị bao vây bởi lực lượng hành pháp và không được dời đi. Ông lưu ý một cách hài lòng về tuyên bố của cảnh sát Toronto (Canada) quyết định bỏ biện pháp này sau khi có nhiều tranh luận về biện pháp giữ gìn trật từ cho Hội nghị thượng đỉnh G-20 tại Toronto năm 2010.

Nhìn chung, Báo cáo viên đặc biệt nhấn mạnh tầm quan trọng đặc biệt của đối thoại thiện chí, bao gồm thông qua việc đàm phán, giữa các cơ quan thực thi pháp luật và người tổ chức để đảm bảo hội họp công khai một cách thuận lợi, như được thông tin các vụ việc ở Guatemala, Hungary, Mexico và Thụy Sỹ.

2. Nghĩa vụ thụ động

Nhà nước cũng có nghĩa vụ thụ động là không can thiệp vô lý với quyền tự do hội họp. Báo cáo viên đặc biệt coi thực hành tốt là “luật về tự hội họp tránh cấm chung chung về thời gian và địa điểm, và đưa ra phương án ít mang tính hạn chế hơn… Việc cấm chỉ là biện pháp cuối cùng, và cơ quan chức năng có thẩm quyền chỉ có thể cấm hội họp ôn hòa khi biện pháp mang tính hạn chế hơn không thể đạt được mục đich chính đáng của cơ quan chức năng.”

Như nêu trên, bất kỳ giới hạn nào được áp dụng cũng phải là cần thiết và cân xứng với mục đích hướng đến. Trong các quy định về hội họp ôn hòa ở một số nước như New Zealand và Thụy Sỹ có nêu một số tiêu chí để xác định tính cân xứng. Ngoài ra, những giới hạn đó phải được đưa ra “trước mắt và trong tầm tai” của đối tượng bị ảnh hưởng và nhóm công chúng nó hướng đến, và “người tổ chức hội họp ôn hòa không nên bị cưỡng bức phải theo ý kiến của cơ quan chức năng có thẩm quyền nếu những ý kiến này xem nhẹ cốt yếu của quyền tự do hội họp ôn hòa của họ . Trên quan điểm này, ông cảnh báo với những thực hành trong đó cơ quan chức năng có thẩm quyền cho phép biểu tình diễn ra, nhưng chỉ được diễn ra ở khu vực ngoại thành hoặc ở phạm vi một quảng trường cụ thể, để hạn chế tác động của nó.

Báo cáo viên đặc biệt cũng nhắc đến đánh giá của nhóm chuyên gia ODIHR rằng “việc di chuyển của các phương tiện giao thông không thể tự động có vị trí ưu tiên so với tự hội họp.” Về điểm này, Tòa án Nhân quyền Liên Mỹ đã chỉ định rằng “những cơ quan có thẩm quyền của nhà nước có nghĩa vụ thiết kế kế hoạch hoạt động và các thủ tục để đảm bảo thực thi quyền hội họp..[bao gồm] phương án sắp xếp bộ hành và các phương tiện giao thông trong một khu vực nhất định”. Ngoài ra, Báo cáo viên đặc biệt nêu một quyết định của Tòa Hiến pháp Tây Ban Nha trong đó tuyên bố “trong một xã hội dân chủ, không gian đô thị không phải chỉ để đi lại, mà còn để tham gia”.

Báo cáo viên đặc biệt nhấn mạnh tầm quan trọng của việc cơ quan chức năng có thẩm quyền cung cấp cho những người tổ chức hội họp “lý do kịp thời và đầy đủ với việc áp dụng bất kỳ giới hạn nào, và phương án sử dụng thủ tục kháng nghị nhanh chóng. Người tổ chức phải có thể kháng nghị trước một tòa án độc lập và vô tư, và phải ra quyết định nhanh. Ở nhiều nước, cơ quan chức năng có thẩm quyền có nghĩa vụ giải thích cho quyết định của mình (vd Senegal và Tây Ban Nha). Ở Bulgaria, người tổ chức hội họp có thể gửi kháng nghị trong vòng 03 ngày kể từ khi nhận được quyết định không cho phép hội họp; tòa hành chính có thẩm quyền sau đó phải đưa ra quyết định về lệnh cấm trong vòng 24 giờ, và quyết định của tòa phải được công bố ngay lập tức, và có giá trị cuối cùng. Tương tự, ở Estonia, có thể kháng nghị với tòa hành chính, tòa này phải đưa ra quyết định trong cùng ngày hôm đó, hoặc trong vòng ngày hôm sau; người tổ chức cũng có thể kháng nghị với Thanh tra Estonia.

3. Xây dựng và tăng cường năng lực nhân quyền cho các nhân viên công vụ hành chính và hành pháp

Quan trọng là Nhà nước đảm bảo rằng các nhân viên công vụ hành chính và thực thi pháp luật được đào tạo về tôn trọng quyền tự do hội họp ôn hòa.

Ở những nước áp dụng cơ chế phê duyệt, Báo cáo viên đặc biệt tin rằng các nhân viên hành chính chịu trách nhiệm phê duyệt (yêu cầu hội họp) phải được giám sát thường xuyên để đảm bảo rằng họ không tùy tiện từ chối các yêu cầu tổ chức hội họp ôn hòa tại nơi công cộng (ví dụ, ở Slovenia). Ở điểm này, một hội thảo về thực thi luật về hội họp ôn hòa với sự tham gia của các nhân viên hành chính công cụ đã được tổ chức ở Slovenia.

Báo cáo viên đặc biệt lưu ý với sự hài lòng rằng, ở hầu hết các nước trả lời bản khảo sát, các hoạt động xây dựng năng lực về luật nhân quyền quốc tế, đôi khi có cả luật nhân đạo quốc tế, được tổ chức cho những người thi hành luật, thường là với học viện cảnh sát, và các cơ quan chức năng khác (ví dụ ở Bờ Biển Ngà, Croatia, Cuba, Estonia, Honduras, Đức, Guatemala, Iraq, Mexico, Morocco, Peru, Senegal, Tây Ban Nha, Thụy Sỹ, Vương Quốc Anh và Uruguay). Việc đào tạo cũng được tổ chức trong khuôn khổ hợp tác với các cơ quan nhân quyền quốc gia (như ở Đan Mạch, Hungary, Indonesia, Iraq, Malaysia, Mexico, Nepal, New Zealand, lãnh thổ Palestin, Paraguay, Cộng hòa Tanzania và Uganda), với Văn phòng Cao ủy Nhân quyền LHQ (ở Mexico và Uganda), Văn phòng OSCE/ODIHR (ở Armenia và Bulgaria), với Ủy ban châu Âu (vd Bulgaria), với các NGO (vd Armenia, Bulgaria, Canada, Croatia, Đan Mạch, Malaysia và Serbia), với các trường đại học (vd ở Morocco và Mexico), và Ủy ban Chữ thập đỏ Quốc tế (Peru). Báo cáo viên đặc biệt nhấn mạnh nhu cầu tiếp tục cung cấp các khóa đào tạo.

Nhiều sáng kiến hay đã được Báo cáo viên đặc biệt chú ý, và những sáng kiến này cần được nhân rộng. Ở Burkina Faso, một seminar về “Biểu tình ở công cộng và nhân quyền: chiến lược nào để hợp tác tốt hơn giữa các bên” đã được Bộ Tư pháp và Thúc đẩy Nhân quyền tổ chức dành cho lực lượng an ninh và NGO. Ở Slovenia, các sáng kiến đào tạo cho lực lượng thi hành pháp luật về sử dụng các công cụ kiểm soát không gây chết người (như gậy, khí ga và vòi rồng) khi duy trì trật tự công cộng đã được tổ chức. Ở Anh, cảnh sát của nhiều hạt đã bổ nhiệm một luật sư nhân quyền để tư vấn cho họ về tính hợp pháp cũng như tác động nhân quyền của những hoạt động gìn giữ trật tự công cộng quy mô lớn liên quan đến các cuộc biểu tình có tính chất phức tạp và gây tranh luận.

Báo cáo viên đặc biệt cũng cân nhắc các thực hành tốt trong các tài liệu đào tạo được xây dựng với quan điểm ngăn chặn những cách đối xử và biện pháp mang tính phân biệt đối xử với phụ nữ, người chưa thành niên, người khuyết tật, dân tộc bản địa, những cá nhân và nhóm thuộc về thiểu số và các nhóm ở bên lề (ví dụ ở Mexico, Serbia, Slovenia và Tây Ban Nha).

4. Giám sát hội họp ôn hòa

Báo cáo viên đặc biệt tham chiếu báo cáo trình Đại hội đồng Liên Hợp quốc của Đại diện đặc biệt của Tổng thư ký về tình hình của những người bảo vệ nhân quyền, trong đó tuyên bố “giám sát các hội họp có thể đưa ra những thông tin vô tư và khách quan về việc chuyện gì đã diễn ra, bao gồm các bản ghi lại các dữ kiện về hành xử của cả người tham gia và người thi hành công vụ” Đây là một đóng góp giá trị đối với việc thụ hưởng có hiệu quả quyền tự do hội họp. Sự hiện diện nổi bật của những người giám sát nhân quyền trong các cuộc biểu tình có thể làm giảm các vi phạm nhân quyền. Vì vậy, việc cho phép những người bảo vệ nhân quyền hoạt động tự do trong điều kiện thực hành tự do hội họp đóng vai trò rất quan trọng” (A/62/225, đoạn 91). Người bảo vệ nhân quyền bao gồm thành viên của các tổ chức xã hội dân sự, các “nhà báo công dân”, blogger và đại diện của các cơ quan nhân quyền quốc gia.

Về mặt này, Báo cáo viên đặc biệt coi thực hành tốt là việc mời London Metropolitan Police to Liberty (Người canh giữ tự do khu vực thành phố London), một tổ chức nhân quyền độc lập, để hoạt động với tư cách quan sát viên độc lập trong quá trình giữ trật tự một cuộc diễu hành của Đại hội các công đoàn ở London năm 2010. Ông cũng nhắc đến tuyên bố của Phó chủ tịch Ủy ban Nhân quyền Malaysia (SUHAKAM) trong một thảo luận chuyên gia về thúc đẩy và bảo vệ quyền con người trong bối cảnh biểu tình ôn hòa, tại kỳ họp thứ 19 của Hội đồng Nhân quyền (A/HRC/19/40, đoạn 33). Vị Phó chủ tịch nhấn mạnh vai trò giám sát của SUHAKAM trong các cuộc biểu tình công cộng nhạy cảm bằng cách sử dụng các đội quan sát.

Ở điểm này, Báo cáo viên đặc biệt ủng hộ kêu gọi của Nhóm chuyên gia ODIHR về việc tiến hành các hoạt động xây dựng năng lực cho các NGO và người bảo vệ nhân quyền làm việc trên thực tế để giám sát một cách có hệ thống việc hội họp và việc canhh giữ trật tự cho hội họp. Về việc này, ODIHR đã đào tạo những người giám sát việc hội họp ở Armenia, Georgia, Kazakhstan, Kyrgyzstan và cộng hòa Moldova, và xuất bản cuốn Sổ tay Giám sát tự do Hội họp bản mới vào tháng 9 năm 2011.

III. Các thực hành tốt về quyền tự do Hiệp hội 3: Các thực hành tốt về quyền tự do Hiệp hội

Thanh niên tình nguyện Việt Nam (nguồn: internet)

1. Định nghĩa một hội

Một “hội” chỉ bất kỳ nhóm nào của các cá nhân hoặc pháp nhân tụ họp cùng nhau để cùng hành động, biểu đạt, thúc đẩy, theo đuổi hay bảo vệ một mối quan tâm chung nào (xem báo cáo của Đại diện đặc biệt của Tổng thư ký LHQ về người bảo vệ nhân quyền, A/59/401, đoạn 46).

Từ “hội” bao gồm, trong đó, các tổ chức xã hội dân sự, câu lạc bộ, hợp tác, Tổ chức phi chính phủ, các hội mang tính tôn giáo, đảng phái chính trị, công đoàn, các quỹ hoặc thậm chí cả các hội trực tuyến khi Internet đang ngày càng phổ biến, ví dụ, trong việc “hỗ trợ những công dân tích cực tham gia vào việc xây dựng xã hội dân chủ” (A/HRC/17/27, đoạn 2). Báo cáo viên đặc biệt nhấn mạnh nhiều hình thức hội khác nhau, hầu hết đều được quy định trong nhiều loại văn bản pháp luật khác nhau. Từ ngày nhận trách nhiệm, báo cáo viên đặc biệt nhận được hầu như là các thông tin về các cáo buộc ảnh hưởng đến công việc của xã hội dân sự, và do dung lượng hạn chế của báo cáo, phần này sẽ chỉ tập trung vào những loại hội trên đây, nhưng cũng sẽ đề cập đến các loại hội khác khi phù hợp. Điều này sẽ không hạn chế báo cáo viên đặc biệt khỏi việc tập trung vào những loại hình thức hội khác trong các báo cáo trong tương lai.

2. Quyền lập và gia nhập hội

Báo cáo viên đặc biệt nhấn mạnh rằng quyền thành lập và gia nhập một hội là một phần không thể tách rời của quyền tự do hiệp hội. Quyền này bao gồm quyền thành lập và gia nhập các công đoàn để bảo vệ các lợi ích và mối quan tâm của một người, như quy định ở Công ước Quốc tế về các quyền dân sự và chính trị và Công ước Quốc tế về các quyền kinh tế, xã hội và văn hóa.

Luật nhân quyền quốc tế quy định rằng mỗi người đều có quyền tự do hiệp hội. Theo đó, một văn bản pháp luật không đặt ra một giới hạn nào với các cá nhân, bao gồm trẻ em (ví dụ, theo cơ quan nhân quyền quốc gia của Bờ Biển Ngà) hay người có quốc tịch nước ngoài (Ví dụ ở Burkina Faso và Hoa Kỳ) là tuân thủ với các tiêu chuẩn quốc tế. Tuy nhiên, theo luật nhân quyền quốc tế, thành viên của lực lượng vũ trang và cảnh sát có thể bị giới hạn quyền của mình một cách hợp pháp. Bất kỳ giới hạn nào cũng phải tuân thủ với các nghĩa vụ nhân quyền của nhà nước, trong đó giới hạn một cách chung chung không được coi là hợp pháp. Báo cáo viên đặc biệt coi thực hành tốt là như trong luật của Armenia và Estonia, trong đó quy định tối đa là hai người đã có thể thành lập một hội. Con số cao hơn có thể được yêu cầu để thành lập một công đoàn hay đảng chính trị, nhưng con số này không được ở mức độ sẽ không khuyến khích người dân tham gia vào việc hiệp hội.

Một yếu tố quan trọng của quyền tự do hiệp hội là không ai phải bị tách ra khỏi một hội (ví dụ ở Chile, Guatemala, Bồ Đào Nha và Cộng hòa Moldova). Tương tự, các hội phải có thể tự do lựa chọn thành viên, và tự do lựa chọn có thể mở với bất kỳ hội viên nào. Điểm này là đặc biệt đáng chú ý với các công đoàn hay đảng chính trị vì việc can thiệp trực tiếp vào tư cách hội viên có thể ảnh hưởng đến tính độc lập của hội.

Báo cáo viên đặc biệt nhấn mạnh rằng quyền tự do hiệp hội bảo vệ một cách bình đẳng các hội không đăng ký (như ở Canada, Cộng hòa Moldova, Slovenia và Hoa Kỳ). Các cá nhân tham gia vào các hội không đăng ký cần phải được tự do để tiến hành bất kỳ hoạt động nào, bao gồm quyền tổ chức và tham gia vào các hội họp ôn hòa, và không phải là đối tượng chịu các hình phạt hình sự như tình hình ở các nước Algeria, Belarus, Campuchia hay Cộng hòa A rập Syria mà báo cáo viên đặc biệt lấy làm tiếc. Điểm này đặc biệt quan trọng khi thủ tục thành lập một hội rất rắc rối và bị kiểm soát hành chính chặt chẽ, hoặc việc hình sự hóa có thể được sử dụng như một biện pháp để chế ngự những bất đồng quan điểm hoặc niềm tin.

Tòa án Nhân quyền Châu Âu đã tuyên bố rõ ràng rằng “việc công dân phải thành lập được một pháp nhân để hoạt động cùng nhau trong một lĩnh vực có cùng mối quan tâm là một yếu tố quan trọng nhất của quyền tự do hiệp hội, không có yếu tố ấy, quyền này sẽ bị tước đi ý nghĩa của nó”. Thủ tục thành lập một hội như một pháp nhân ở từng nước là khác nhau, nhưng nhất thiết là các công chức chính phủ phải hành động bằng thiện chí, một cách kịp thời và không có sự phân biệt. Báo cáo viên đặc biệt coi thực tốt là những thủ tục đơn giản, không phiền hà và thậm chí miễn phí (như ở Bulgaria) hoặc nhanh chóng (như ở Nhật Bản, có thể điền đơn trực tuyến).

Báo cáo viên đặc biệt có quan điểm rằng một “thủ tục mang tính thông báo” phù hợp với luật nhân quyền quốc tế hơn là một “thủ tục phê duyệt trước” đòi hỏi phải có sự phê duyệt của cơ quan có thẩm quyền để thành lập một hội như một pháp nhân, và các nhà nước nên áp dụng “thủ tục mang tính thông báo”. Theo thủ tục mang tính thông báo này, các hội tự động được trao tư cách pháp nhân ngay khi chính quyền được thông báo bởi người lập hội rằng một hội đã được lập ra. Ở hầu hết các nước, việc thông báo này diễn ra theo một tuyên bố bằng văn bản trong đó có một số thông tin do luật quy định, nhưng đây không phải là điều kiện quyết định sự tồn tại của một hội. Đây chỉ là việc gửi thông tin để qua đó cơ quan hành chính biết được việc đã thành lập hội này. Thủ tục thông báo hiện có hiệu lực ở một số nước (ví dụ Bờ Biển Ngà, Djibouti, Morocco, Bồ Đào Nha, Senegal, Thụy Sỹ và Uruguay).

Báo cáo viên đặc biệt tin rằng việc lập các chi nhánh của các hội, các hội nước ngoài hay các liên hội của các mạng lưới các hội, bao gồm ở cấp quốc tế, cũng là đối tượng áp dụng thủ tục thông báo này.

Cả dưới chế độ thông báo hay phê duyệt trước, cơ quan đăng ký phải có trách nhiệm hành động ngay lập tức và luật pháp cần đưa ra thời hạn nhanh chóng để phúc đáp với việc nộp thông tin hay đơn, tùy theo trường hợp. Báo cáo viên đặc biệt nhắc lại một phán quyết của Tòa án châu Âu trong đó tuyên bố rằng “những trì hoãn đáng kể trong thủ tục đăng ký, nếu do Bộ Tư pháp, đã đủ cấu thành một can thiệp vào việc thực hành quyền tự do hiệp hội của những người lập ra hội đó”. Trong giai đoạn đăng ký, các hội vẫn phải được coi là hoạt động hợp pháp trừ phi có chứng minh khác (ví dụ ở Uruguay). Không đưa ra được câu trả lời trong thời hạn rõ ràng và nhanh chóng sẽ được coi là hội đang hoạt động hợp pháp (ví dụ ở Áo).

Bất kỳ quyết định nào từ chối thông báo hoặc đơn đăng ký thành lập đều phải được giải thích lý do rõ ràng và thông tin đầy đủ bằng văn bản tới người thông báo hoặc đăng ký. Các hội gửi thông báo hoặc đăng ký đã bị từ chối cần có cơ hội kháng nghị quyết định này trước một tòa án độc lập và vô tư. Về điểm này, Báo cáo viên đặc biệt tham chiếu một quyết định của Ủy ban Tự do Hiệp hội của Tổ chức Lao động Thế giới (ILO) trong đó quy định rằng “việc không có một cơ hội trước một cơ quan tư pháp để kháng nghị bất kỳ lời từ chối nào của Bộ về việc phê duyệt thành lập một công đoàn là vi phạm các nguyên tắc về tự do hiệp hội”.

Các luật mới thông qua không nên yêu cầu bất kỳ một hội nào đã đăng ký trước đó đăng ký lại, để các hội đang tồn tại được bảo vệ khỏi bất kỳ việc từ chối tùy tiện nào hoặc bị gián đoạn trong hoạt động. Ví dụ, Ủy ban Quyền Trẻ em, trong kết luận khuyến nghị về Nepal, đã bày tỏ quan ngại về những hạn chế rất rộng, như yêu cầu đăng ký lại, do cơ quan thẩm quyền yêu cầu với các tổ chức xã hội dân sự. (CRC/C/15/Add.260, các đoạn 33 và 34).

IV. Quyền hoạt động tự do và được bảo vệ khỏi những can thiệp vô lý

Công nhân Campuchia đình công bị đàn áp (nguồn: internet)

2. Nghĩa vụ thụ động của nhà nước

Ngoài ra, Nhà nước có một nghĩa vụ thụ động là không ngăn cản vô lý việc thực thi quyền tự do hiệp hội. Thành viên của các hội phải được tự do quyết định hiến chương và điều lệ hội, cơ cấu tổ chức và các hoạt động của hội cũng như đưa ra các quyền định khác mà không chịu sự can thiệp của nhà nước (ví dụ quy định trong luật của Bulgaria, Slovakia và Slovenia). Các hội theo đuổi các mục đích và sử dụng các biện pháp theo luật nhân quyền quốc tế cần phải được luật quốc tế bảo vệ. Các hội phải được hưởng các quyền, trong đó có quyền tự do biểu đạt, quyền phổ biến thông tin, quyền tham gia vào đời sống xã hội và vận động các chính phủ cũng như các cơ quan quốc tế vì quyền con người, vì sự bảo vệ và phát triển văn hóa của một nhóm thiểu số hay vì những sửa đổi luật pháp bao gồm cả việc sửa đổi Hiến pháp. Báo cáo viên đặc biệt công nhận rằng việc thành lập các hội liên quan đến các nhóm thiểu số hay bất đồng quan điểm hoặc niềm tin đôi khi có thể dẫn đến những căng thẳng, nhưng ông nhấn mạnh nghĩa vụ của Nhà nước trong việc đảm bảo rằng mỗi người có thể biểu đạt quan điểm của mình một cách ôn hòa mà không phải sợ hãi gì. Ví dụ, ở Lesotho, Văn phòng đăng ký trung ương đã đăng ký cho tổ chức về đồng tính, song tính và chuyển giới đầu tiên trong nước gọi là Matrix vào tháng 11 năm 2010 (sau nhiều lần trì hoãn).

Các cơ quan có thẩm quyền cũng phải tôn trọng quyền riêng tư của các hội theo điều 17 của Công ước Quốc tế về các quyền dân sự và chính trị. Theo đó, cơ quan có thẩm quyền không được: kiểm soát bất kỳ quyết định và hoạt động nào của hội; thay đổi việc bầu thành viên của Ban cố vấn; kiểm soát hiệu lực các quyết định của thành viên Ban cố vấn thông qua sự có mặt của một đại diện của chính phủ trong cuộc họp ban cố vấn, hay yêu cầu thay đổi một quyết định nội bộ đã đưa ra yêu cầu hội nộp trước báo cáo hàng năm; và xâm nhập trụ sở của hội mà không báo trước. Báo cáo viên đặc biệt công nhận quyền của các cơ quan độc lập trong việc kiểm tra các văn bản lưu trữ của hội như một cơ chế để đảm bảo tính minh bạch và giải trình, nhưng thủ tục này không được tùy tiện và phải tôn trọng nguyên tắc không phân biệt đối xử và quyền riêng tư như vốn có, nếu không sẽ đe dọa tính độc lập của hội và sự an toàn của các thành viên của hội. Thực hành tốt là, ví dụ, quyết định của Tòa án về Quyền của con người và của các dân tộc tuyên bố rằng quyền tự do hiệp hội đã bị vi phạm khi Chính phủ Nigeria quy định cho Hội Luật sư Nigeria một ban trị sự mới và quy định rằng 97 trong số 128 thành viên của ban này sẽ do Chính phủ bổ nhiệm (báo cáo của Báo cáo viên đặc biệt về tình hình của những người bảo vệ nhân quyền, A/64/226, đoạn 34).

3. Xây dựng và tăng cường năng lực nhân quyền của các cán bộ hành chính

Báo cáo viên đặc biệt lưu ý với sự hài lòng rằng ở Slovenia, được biết rằng Bộ Nội vụ thường xuyên xem xét công việc của các đơn vị hành chính và kiểm tra tính pháp lý của các thủ tục đăng ký đang áp dụng. Trong quá trình giám sát, các cán bộ chịu trách nhiệm về thủ tục được các chuyên gia hỗ trợ trong công việc và trong việc diễn giải luật.

4. Quyền tiếp cận các nguồn quỹ và nguồn lực

Khả năng của một hội để tiếp cận các nguồn quỹ và nguồn lực là một phần không thể tách rời và quan trọng mật thiết của quyền tự do hiệp hội. Báo cáo viên đặc biệt tham chiếu đến các nguyên tắc ILO trong đó nhấn mạnh “các quy định cho cơ quan có thẩm quyền quyền hạn chế tự do của một công đoàn trong việc quản lý và sử dụng các nguồn quỹ theo ý nguyện của tổ chức là không phù hợp với các nguyên tắc của tự do hiệp hội.” Nhiều cơ quan Nhân quyền của LHW cũng đã nhấn mạnh nguyên tắc rằng các hội phải được tự do tiếp cận các nguồn quỹ.

Bất kỳ hiệp hội nào, cả đăng ký và không đăng ký, đều phải có quyền tìm kiếm và đảm bảo quỹ và các nguồn lực từ trong nước, nước ngoài và các tổ chức quốc tế, bao gồm các cá nhân, doanh nghiệp, các tổ chức xã hội dân sự, chính phủ và các tổ chức quốc tế. Mặc dù vậy, Báo cáo viên đặc biệt lưu ý với quan ngại rằng, ở một số nước, chỉ có các hội có đăng ký mới thỏa mãn điều kiện để nhận quỹ và các nguồn lực. Điểm này cho thấy các luật quy định việc tạo lập hội phải tuân thủ với các thực hành tốt đã xác định trên đây nhằm cho phép bất kỳ hội nào cũng có thể tiếp cận với các quỹ và nguồn lực.

Ở nhiều nước, các quỹ trong nước rất hạn chế hoặc không có, khiến cho các hội phụ thuộc vào sự hỗ trợ từ nước ngoài để tiến hành hoạt động. Báo cáo viên đặc biệt hưởng ứng các khuyến nghị của Đại diện đặc biệt của Tổng Thư ký LHQ về tình hình của những người bảo vệ nhân quyền, trong đó khẳng định rằng “chính phủ phải cho phép các NGO tiếp cận với các nguồn quỹ nước ngoài như một phần của hợp tác quốc tế, theo đó xã hội dân sự cũng có mức độ tiếp cận cũng như các chính phủ” (A/59/401, đoạn 82). Ông tin rằng chính quyền tắc này cũng cần được áp dụng cho bất kỳ hội nào, không kể mục tiêu của hội là gì, miễn phù hợp với luật quốc tế. Ông coi thực hành tốt là văn bản pháp luật không quy định việc phê duyệt của cơ quan có thẩm quyết trước khi nhận quỹ từ trong hay ngoài nước (ví dụ như ở Lebanon, Morocco hay Hoa Kỳ) Các trở ngại với nguồn quỹ từ nước ngoài rất khác nhau, từ việc trì hoãn vô lý việc phê duyệt một nguồn quỹ cho một dự án của hội (ví dụ ở Bangladesh) đến yêu cầu cần phê duyệt trước của cơ quan có thẩm quyền. Một số luật thậm chí còn cấm các hội về nhân quyền nhận quá 10% tổng ngân sách từ các nguồn nước ngoài. Ở Ethiopia nơi có quy định này, trong số 127 hội vận động cho nhân quyền đang hoạt động trước khi Luật Từ thiện và hoạt động xã hội 2009 có hiệu lực, còn rất ít tổ chức hiện được báo cáo là đang hoạt động.

Nhà nước có một trách nhiệm xử lý việc rửa tiền và khủng bố, nhưng việc này không bao giờ được sử dụng như một cái cớ để coi nhẹ uy tín của hội, hoặc áp chế vô lý những công việc chính đáng của hội. Để đảm bảo các hội không bị các tổ chức khủng bố lợi dụng, Nhà nước phải sử dụng những cơ chế thay thế để giảm nhẹ rủi ro, như thông qua luật giao dịch ngân hàng và luật hình sự cấm các hành vi khủng bố. Ở điểm này, tất cả các cơ quan LHQ, đặc biệt là cơ quan tập trung vào hành động chống khủng bố, có vai trò then chốt và chịu trách nhiệm về đạo đức để đảm bảo rằng các quyền con người nói chung, và tự do hiệp hội nói riêng không bị ảnh hưởng bởi các quy định chống khủng bố và chống rửa tiền. Tất cả các biện pháp được sử dụng trong điều kiện này cần thúc đẩy sự minh bạch và tăng cường sự tin cậy trong lĩnh vực quản lý, xuyên suốt các nhà tài trợ và công chúng nói chugn để các quỹ từ thiện và dịch vụ có thể vươn tới những người hưởng lợi chính đáng theo dự kiến.

Liên quan đến đảng chính trị, Báo cáo viên đặc biệt coi rằng có thể áp dụng các quy định khác nhau. Trong bất kỳ trường hợp nào, các quy định về các nguồn quỹ và nguồn lực trong nước không được phân biệt đối xử và việc thực hiện các quy định này không được tùy tiện, trên quan điểm không làm ảnh hưởng đến tính độc lập của các đảng chính trị và khả năng cạnh tranh vô tư của các đảng này trong các cuộc bầu cử. Các khoản hiến tặng từ nước ngoài có thể được quy định, hạn chế hay cấm để tránh những ảnh hưởng không hợp lý của các lợi ích nước ngoài trong đời sống quan hệ chính trị trong nước.

Báo cáo viên đặc biệt chỉ ra sự cần thiết với các nhà nước trong việc không dùng áp lực thuế để không khuyến khích các hội nhận nguồn kinh phí, đặc biệt từ nước ngoài. Một phần tích cực là, nhiều nước dành nhiều ưu đãi về thuế và các miễn trừ khác cũng như các đặc quyền cho các hội (Bulgaria và Lithuania).

5. Quyền tham gia vào đời sống công

Điều 71 Hiến chương LHQ quy định rằng “Hội đồng Kinh tế và Xã hội có thể sắp xếp phù hợp để tham vấn với các tổ chức phi chính phủ có liên quan đến những vấn đề trong phạm vi công việc của hội đồng” Bình luận chung số 25 (1996) về quyền tham gia vào đời sống công, quyền bầu cử và quyền tiếp cận công bằng với các dịch vụ công cũng quy định rằng “quyền tự do hiệp hội, bao gồm quyền thành lập và gia nhập các tổ chức và hội có liên quan đến chính trị và đời sống công, là một phần quan trọng gắn liền với các quyền được điều 25 bảo vệ” (đoạn 26). Ở Lithuania, điều 4 của Luật về Quy trình dự thảo Luật quy định rằng tất cả mọi người theo luật và theo tự nhiên đều phải có quyền đưa ra các đề xuất soạn mọt luật. Cả các cá nhân tham gia vào hội và bản thân hội đều được bảo vệ bởi luật nhân quyền quốc tế và phải có thể tham gia vào quá trình ra quyết định của nhà nước. Điều này đặc biệt quan trọng đối với các hiệp hội và công đoàn vì quyền thương lượng tập thể là một quyền cơ bản được bảo vệ trong Công ước ILO số 98 (1949) về Quyền Tổ chức và thương lượng tập thể. Ở điểm này, Báo cáo viên đặc biệt công nhận các thực hành tốt là những mô hình chp phép đối thoại xã hội thực chất và đàm phán có nghĩa.

Ngoài ra, khi cơ quan nhà nước có thẩm quyền muốn đưa ra quy định điều chỉnh các hội, đối tượng bị điều chỉnh của luật phải là đối tác then chốt của quá trình soạn thảo luật. Ở Serbia, luật về hội được xây dựng từ một nhóm làm việc gồm đại diện của Bộ Nhân quyền và quyền thiểu số, và các hội. Mặt khác, Luật về Khuyết tật năm 2011 của New Zealand được báo cáo là được thảo với sự tham gia của Hội Người khuyết tật.

6. Đình chỉ, chấm dứt và giải tán hội

Quyền tự do hiệp hội áp dụng cho toàn bộ cuộc đời của một hội. Việc đình chỉ và giải tán không tự nguyện của một hội là hình thức hạn chế quyền tự do hiệp hội nặng nề nhất. Điều này dẫn đến việc chỉ có thể đình chỉ hay giải tán hội khi có một mối đe dọa rõ và ngay lập tức, có hậu quả là việc vi phạm pháp luật nghiêm trọng, theo luật quốc tế. Việc hạn chế này phải tuân thủ nghiêm ngặt và tương xứng với mục tiêu chính đáng và chỉ được sử dụng khi các biện pháp mềm hơn là không có hiệu lực.

Theo các phán quyết của ILO, các quyết định giải tán các tổ chức về lao động “chỉ xảy ra trong những trường hợp đặc biệt nghiêm trọng; việc giải tán hội chỉ xảy ra nếu có một phán quyết mang tính tư pháp trong đó đảm bảo đầy đủ tất cả các quyền của bên bị”. Báo cáo viên đặc biệt coi thực hành tốt là các quy định pháp luật trong đó quy định rằng những biện pháp mạnh như vậy cần được một tòa án độc lập và vô tư đưa ra. Ở Cộng hòa Tanzania, trường hợp một hội về bình đẳng giới bị cơ quan có thẩm quyền tước đăng ký đã kháng nghị thành công tại Tòa Hiến pháp.