Con nợ sống

John B. Judis

Các nhà kinh tế học ai cũng biết về những rạn nứt tai hại trong hệ thống tiền tệ quốc tế của chúng ta ngày nay – song họ không thể thống nhất với nhau về cách thức khắc phục những rạn nứt ấy.

John B. Judis là biên tập chính của tờ New Republic và là cộng tác viên của Quỹ Carnegie vì Hòa bình Quốc tế.

Một vài tháng qua quả là một khóa học cấp tốc về những công cụ và những thỏa thuận trừu tượng và mơ hồ là nguyên nhân khiến nền kinh tế thế giới trật khỏi đường ray của nó. Từ chứng khoán được bảo đảm bằng tài sản cầm cố đến các sản phẩm hoán đổi vỡ nợ tín dụng, hệ thống tiền tệ quốc tế đang thực sự rối loạn.

Từ nhiều thập kỷ nay, nước Mỹ đã tăng trưởng dựa vào một hệ thống thỏa thuận tài chính chằng chịt có vai trò kết nối nền kinh tế Mỹ với Nhật Bản và Trung Quốc. Hệ thống phi chính thức này đã cho phép các nước châu Á duy trì thặng dư cán cân thương mại lớn với Mỹ, đồng thời khiến Mỹ liên tục thâm hụt ngân sách mà không cần phải tăng lãi suất hoặc thuế. Bên cạnh đó, nước Mỹ cũng duy trì được thâm hụt thương mại mà không cần phải đột ngột phá giá đồng tiền. Một số ít các chủ ngân hàng, các nhà kinh tế quốc tế và các quan chức cấp cao của Hoa Kỳ như Chủ tịch Cục Dự trữ Liên bang Ben Bernanke đã cho rằng hệ thống phi chính thức này chính là một trong những nguyên nhân góp phần tạo ra cuộc khủng hoảng tài chính hiện nay. Tồi tệ hơn, họ còn lo ngại rằng những khó khăn hiện hữu có thể khiến bóng ma suy thoái quay lại giống như thời kỳ Đại suy thoái những năm 1930.

Hệ thống Bretton Woods lần đầu tiên ra đời tại hội nghị tổ chức ở một khu nghỉ dưỡng tại New Hampshire tháng 7 năm 1944. Các nhà kinh tế học hàng đầu của Anh và Hoa Kỳ lo ngại rằng cuộc Đại suy thoái và Chiến tranh Thế giới Thứ hai trong phạm vi nào đó đã làm tổn thương hệ thống tiền tệ quốc tế vào đầu những năm 1930, vì thế, họ đã quyết định xây dựng một thỏa thuận bền vững hơn, trong đó, đồng đô-la Mỹ có vai trò thay thế đồng bảng Anh và được chấp nhận trở thành đơn vị tiền tệ quốc tế.

Đồng đô-la bắt đầu được chấp nhận trở thành trung gian ấn định tỷ giá hối đoái và là đơn vị tiền tệ dự trữ quốc tế. Nếu các quốc gia tích lũy được nhiều đồng đô-la hơn số mà họ chi tiêu, họ có thể đổi đồng tiền này với nước Mỹ để lấy vàng. Nhưng cùng với việc Hoa Kỳ liên tục có thặng dư thương mại lớn – có nghĩa là các quốc gia luôn cần thêm đô-la để mua hàng hóa của Mỹ – thì ban đầu ít có khả năng các nước đồng loạt đòi Hoa Kỳ phải đổi vàng lấy đô-la.

Bretton Woods trở nên chao đảo trong thời kỳ chiến tranh Việt Nam, khi nước Mỹ đã tiêu hàng tỷ đô-la ở nước ngoài nhằm trang trải chi phí cho chiến tranh và duy trì thâm hụt thương mại, trong khi thâm hụt ngân sách tại mẫu quốc đã châm ngòi cho tình trạng lạm phát tại một nền kinh tế đang quá nóng. Các quốc gia bắt đầu tìm cách đổi lượng đô-la Mỹ đang được định giá cao hơn giá trị thực của nó sang đồng mác Đức; Anh và Pháp cũng chuẩn bị đổi lượng đô-la dư thừa của họ thành vàng tại Fort Knox (nơi cất giữ vàng của Hoa Kỳ). Đáp lại, Tổng thống Richard Nixon lần đầu tiên đã cho đóng cửa giao dịch vàng và yêu cầu các nước Tây Âu và Nhật Bản phải thống nhất một tỷ giá hối đoái mới, trong đó đồng đô-la Mỹ có giá trị thấp hơn vàng, đồng yên Nhật và đồng mác Đức có giá trị cao hơn vàng khi so với đồng đô-la. Tỷ giá này giúp hàng hóa xuất khẩu của Mỹ trở nên rẻ hơn, hàng hóa nhập khẩu của Nhật và Tây Đức trở nên đắt hơn, từ đó giúp làm dịu bớt tình trạng mất cân bằng cán cân thương mại và tái ổn định giá trị đồng đô-la.

Bằng việc áp đặt biểu thuế quan tạm thời, Nixon đã thành công trong việc buộc các nước này phải định giá lại đồng tiền của họ, song lại không thành công trong việc tạo ra một hệ thống tỷ giá hối đoái mới vững chắc. Thay vào đó, giá trị của các đồng tiền trở nên thay đổi thất thường. Và do lạm phát tăng lên chóng mặt vào cuối những năm 1970, hệ thống này – trong đó đồng đô-la Mỹ vẫn là đơn vị tiền tệ quốc tế – dường như đã sẵn sàng sụp đổ trước những đơn vị tiền tệ truyền thống khác.

Bretton Woods II

Đây chính là thời điểm ra đời một thỏa thuận tiền tệ quốc tế mới. Các nhà kinh tế học thường gọi thỏa thuận này là “Bretton Woods II”, nhưng nó không phải là kết quả của một hội nghị hay một thỏa thuận cụ thể giữa các cường quốc kinh tế lớn trên thế giới. Thay vào đó, đây là một thỏa thuận có được từ những quyết định cá nhân – đầu tiên là giữa nước Mỹ với Nhật Bản, Ảrập Xê-út và sau đó là giữa nước Mỹ với các nước châu Á khác, đặc biệt là Trung Quốc.

Bretton Woods II được hình thành trong nhiệm kỳ đầu của Tổng thống Ronald Reagan. Để chống lại lạm phát, Paul Volcker, sau này là Chủ tịch Cục Dự trữ Liên bang đã tăng lãi suất lên hơn 20%. Động thái này đã báo trước thời kỳ giảm phát – tỷ lệ thất nghiệp vượt quá 10% vào mùa thu năm 1982 – và thâm hụt ngân sách do Chính phủ tăng chi tiêu nhiều hơn thu ngân sách từ thuế. Giá trị của đồng đô-la cũng tăng lên do các quốc gia khác có lợi thế trước mức lãi suất cao của Hoa Kỳ. Điều này gây nguy hiểm cho xuất khẩu của Mỹ và thâm hụt cán cân thương mại trở nên trầm trọng hơn ngay cả khi người Mỹ bắt đầu nhập khẩu hàng hóa giá thấp từ nước ngoài trong khi người nước ngoài né tránh việc tiêu dùng những sản phẩm Mỹ mới trở nên đắt đỏ. Chính quyền của Tổng thống Reagan đã phải đối mặt với tình thế không có lối thoát: tìm cách giảm thâm hụt thương mại thông qua giảm thâm hụt ngân sách, nhưng điều này lại hạn chế tăng trưởng; muốn kích cầu nền kinh tế thì lại làm tăng thâm hụt, trong khi vẫn phải giữ mức lãi suất cao để bán được các trái phiếu kho bạc, mà điều này thì lại hạn chế tăng trưởng. Chính tại thời điểm này, Nhật Bản, Ảrập Xê-út và các nước thành viên OPEC (Tổ chức các nước xuất khẩu dầu lửa) đã ra tay cứu nguy cho nước Mỹ.

Vào cuối Chiến tranh Thế giới Thứ hai, Nhật Bản đã triển khai chiến lược tăng trưởng kinh tế, trong đó chú trọng đẩy mạnh tiêu dùng nội địa nhằm duy trì thặng dư thương mại, vì vậy, nước Nhật đã đẩy mạnh đầu tư cho các ngành công nghiệp xuất khẩu – ban đầu là các ngành công nghiệp có hàm lượng lao động cao như dệt may, nhưng sau đó là những ngành công nghiệp có hàm lượng vốn cao như công nghiệp sản xuất ô tô và luyện thép. Cách tiếp cận hướng vào xuất khẩu đã được hỗ trợ trong những năm 1960 bởi việc định giá thấp đồng yên Nhật, nhưng sau sự sụp đổ của Bretton Woods, nước Nhật đã bị đe dọa bởi đồng đô-la Mỹ có giá rẻ hơn. Để giữ lượng hàng hóa xuất khẩu luôn ở mức cao, Nhật Bản giữ đồng yên ở mức giá thấp trên phạm vi quốc tế thông qua những biện pháp kiểm soát chặt chẽ khuynh hướng của đồng đô-la nhằm duy trì thặng dư thương mại với Mỹ. Thay vào việc sử dụng đồng đô-la để mua hàng hóa hoặc đầu tư vào nền kinh tế Nhật hay đổi lấy đồng yên, nước Nhật bắt đầu tìm cách chuyển đồng đô-la trở lại Mỹ thông qua việc mua lại các công ty, bất động sản và thậm chí cả trái phiếu kho bạc.

Việc đầu tư vào kỳ phiếu, hối phiếu, trái phiếu kho bạc – tiến hành cùng với hành vi mua vào của Ảrập Xê-út và các nước sản xuất dầu lửa khác, những nước cần gắn dầu mỏ của họ với đồng đô-la Mỹ, đã giúp nước Mỹ thoát khỏi tình thế kinh tế khó xử của họ. Với việc mua vào của Nhật Bản, nước Mỹ không cần giữ lãi suất ở mức cao nữa, nhằm thu hút người mua mua chứng khoán Kho bạc và có thể tăng thuế để giảm thâm hụt. Theo các nhà sử học, giới lãnh đạo Mỹ và Nhật Bản rõ ràng chưa bao giờ thỏa thuận với nhau rằng Tokyo sẽ bù đắp thâm hụt cho nước Mỹ hay Washington cho phép Nhật Bản duy trì đồng yên được định giá thấp cùng với thặng dư thương mại ở mức cao. Nhưng giao kèo phi chính thức – được mô tả rất rõ trong cuốn Trọng lượng của đồng yên của R. Taggart Murphy – đã trở thành dấu mốc quan trọng cho một trật tự kinh tế quốc tế mới.

Trong 20 năm qua, cầu trúc cơ bản của Bretton Woods II đã được duy trì, nhưng những chủ thể chơi mới đã bước vào cuộc chơi. Nhà xã luận Martin Wolf của tờ Financial Times đã chỉ ra trong cuốn sách Xây dựng hệ thống tài chính toàn cầu, các nước châu Á, dẫn đầu là Trung Quốc đã triển khai phiên bản chiến lược tăng trưởng hướng vào xuất khẩu của Nhật từ giữa những năm 1990, sau khi cuộc khủng hoảng tài chính hoành hành tại châu lục này. Các quốc gia này duy trì thặng dư thương mại với Mỹ. Và thay vào việc đổi lượng đô-la Mỹ họ có lấy đồng nội tệ hoặc đầu tư nội địa, họ, giống như Nhật Bản, đã chuyển đồng đô-la vào việc mua trái phiếu kho bạc và các tài sản được đo lường bằng đồng đô-la khác. Điều này giúp giá trị đồng nội tệ của các quốc gia này thấp hơn so với đồng đô-la và giúp duy trì thặng dư thương mại liên tục, trong đó nhu cầu về đồng đô-la Mỹ luôn được đặt lên hàng đầu. Vào tháng 6 năm 2008, Trung Quốc đã có hơn 500 tỷ đô-la Mỹ dưới dạng trái phiếu kho bạc, đứng thứ hai chỉ sau Nhật Bản. Các ngân hàng trung ương Đông Á đã trở nên giống như Fort Knox thời Bretton Woods.

Mặt sáng và mặt tối

Mới gần đây, rõ ràng là giao kèo này có lợi đối với nước Mỹ: tránh được việc phải tăng thuế, tăng trưởng thịnh vượng với địa vị là quốc gia có thu nhập cao nhất thế giới, đồng đô-la vẫn giữ được vị trí là đơn vị tiền tệ quốc tế. Không có Bretton Woods II, thật khó có thể tưởng tượng nước Mỹ có thể trang trải nổi cho cuộc chiến ở Irắc và Apganixtan trong khi vẫn có thể cắt giảm thuế ở trong nước. Về phần mình, Trung Quốc và các quốc gia châu Á khác đang tự hài lòng với gần một thập kỷ không có khủng hoảng tài chính. Và nền kinh tế thế giới được hưởng lợi từ việc chi phí giao dịch thấp và sự bình ổn giá cả tương đối do chỉ có một đơn vị tiền tệ duy nhất được các nước sử dụng để mua bán hàng hoá.

Nhưng Bretton Woods II cũng có những mặt tối của nó. Một quốc gia có thể hăm dọa nước Mỹ bằng cách đe dọa sẽ đổi tiền mặt của họ thành đồng đô-la. Tất nhiên nếu một nước như Trung Quốc ngày nay bắt đầu tung lượng đô-la họ có ra thị trường thì điều đó có thể gây ảnh hưởng tiêu cực tới chính nền tài chính của họ với mức độ nghiêm trọng giống như đối với nền kinh tế Mỹ. Nhưng các nhà kinh tế học Brad Setser và Nouriel Roubini đã biện luận rằng mối đe dọa ngầm phá giá đồng đô-la – hoặc ngừng mua đồng đô-la – có thể làm lung lay vị thế của Mỹ ở nước ngoài. “Khả năng gửi một lệnh bán có thể làm vẩn đục thị trường nhưng không thể cho Trung Quốc quyền phủ quyết chống lại chính sách ngoại giao của Hoa Kỳ, nhưng chắc chắn có thể làm tăng chi phí của bất kỳ chính sách nào của Mỹ mà Trung Quốc phản đối”.

Ở Nhật Bản, Trung Quốc và các nước châu Á khác, cũng có thể quan sát thấy mặt tối của giao kèo phi chính thức này. Lượng đô-la thừa có được từ thặng dư thương mại với Mỹ đã không được sử dụng để làm tăng mức sống, mà chúng lại được tích trữ dưới dạng trái phiếu kho bạc. Martin Wolf viết: “Trung Quốc có khoảng 800 triệu người nghèo, trong khi nước này tiêu dùng bằng gần một nửa GDP (tổng sản phẩm quốc nội) và xuất khẩu vốn cho phần còn lại của thế giới”.

Với mối quan ngại gần đây nhất, Bretton Woods II đã góp phần tạo ra cuộc khủng hoảng tài chính do thúc đẩy cắt giảm lãi suất, từ đó làm căng bong bóng nhà đất. Kịch bản này đã xảy ra như sau: Năm 2001, nước Mỹ đã lâm vào tình trạng giảm phát nhẹ trên diện rộng do năng suất cao trong các ngành công nghiệp viễn thông và máy tính. Tình trạng giảm phát này có thể trở nên nghiêm trọng hơn rất nhiều song vì người nước ngoài sẵn sàng mua trái phiếu kho bạc nên Chính quyền Bush đã có thể cắt giảm thuế và tăng chi tiêu ngay cả khi Cục Dự trữ Liên bang cắt giảm lãi suất xuống 1%. Nền kinh tế Mỹ vừa hồi phục sau 4 năm. Các doanh nhân, vẫn còn lo lắng về khả năng khủng hoảng thừa, tỏ ra không sẵn lòng đầu tư. Thay vào đó, họ bắt đầu trả nợ, mua cố phiếu của công ty và giữ tiền mặt. Các ngân hàng và thể chế tài chính cảnh giác với thị trường chứng khoán kể từ khi bong bóng trong ngành công nghệ thông tin nổ tung, bắt đầu đầu tư vào chứng khoán được bảo đảm bằng thế chấp và các sản phẩm tài chính phái sinh khác.

Sự hồi phục kinh tế vẫn còn yếu ớt trong khi chi tiêu tiêu dùng vẫn không ngừng tăng lên. Tiền lương thực tế giảm nhưng người tiêu dùng vẫn tăng cường vay nợ để chi tiêu nhiều hơn mức mà họ kiếm được. Được khuyến khích bởi mức lãi suất thấp, người tiêu dùng mua nhà khiến cho giá nhà đất tăng lên. “Hiệu ứng thịnh vượng” được tạo ra bởi hành vi mua nhà đất vượt quá nhu cầu của người tiêu dùng đã tạo ra bong bóng nhà đất. Khi giá nhà đất bắt đầu giảm, bong bóng nổ tung, nhu cầu người tiêu dùng và đầu tư doanh nghiệp đều ngừng lại. Sự hoảng loạn về tài chính nhanh chóng lan rộng không chỉ từ chứng khoán được bảo đảm bằng thế chấp sang các loại hình phái sinh khác mà còn từ nước Mỹ tới các quốc gia khác, đặc biệt là châu Âu – nơi mà người ta đã mua những sản phẩm tài chính này từ nước Mỹ.

Và đó chưa phải là tất cả. Do nhu cầu của người Mỹ đối với hàng hóa Trung Quốc xuất khẩu đã ngừng tăng lên, nền kinh tế Trung Quốc bắt đầu phải gánh chịu hậu quả. Trung Quốc cũng bắt đầu lầm vào suy thoái và ảnh hưởng tiêu cực của nó bắt đầu lan ra khắp châu Á. Nghiêm trọng hơn đối với Mỹ là Trung Quốc hiện không còn là đối tác có thặng dư đồng đô-la nữa để có thể vực dậy thị trường bằng cách mua lại trái phiếu kho bạc.

Những điều chỉnh cần thiết

Hậu quả còn có thể tàn khốc hơn. Trong quá khứ, các nước có nền kinh tế suy thoái còn có thể trông chờ vào những nước có nền kinh tế đang tăng trưởng để làm lối thoát cho xuất khẩu và đầu tư của họ. Niềm hy vọng trong thời điểm này là tăng trưởng kinh tế ở châu Á, đặc biệt là ở Trung Quốc có thể kìm hãm suy thoái ở Mỹ và châu Âu. Trung Quốc phụ thuộc vào xuất khẩu hàng hóa và dịch vụ sang Mỹ, còn nước Mỹ thì lại phụ thuộc vào nguồn vốn từ Trung Quốc. Nếu mối quan hệ kinh tế đặc biệt này bị bẻ gãy, và dường như nó đang bị bẻ gẫy, thì điều đó có thể dẫn đến suy thoái toàn cầu và là ngòi nổ cho một thời kỳ đình trệ kinh tế thế giới đầu tiên kể từ sau những năm 1930.

Những nhà hoạch định chính sách đã thừa nhận rằng mặc dù Bretton Woods II không phải là sản phẩm của một thỏa thuận quốc tế, nhưng nó cũng không phải là một hệ thống thị trường tự do dựa vào các đơn vị tiền tệ thả nổi. Đúng hơn là nó tồn tại được nhờ vào các chính sách quốc gia cụ thể. Nước Mỹ đã mặc nhận thâm hụt thương mại lâu dài và ở mức cao – và các ảnh hưởng của điều đó tới người lao động Mỹ – nhằm đổi lấy nguồn vốn từ bên ngoài đổ vào bù đắp cho thâm hụt ngân sách. Và châu Á chấp nhận một mức sống thấp hơn để đối lấy tăng trưởng hướng vào xuất khẩu và ít có nguy cơ phải đối mặt với khủng hoảng tiền tệ.

Trung Quốc, Nhật Bản và các quốc gia châu Á khác chắc chắn sẽ đóng tốt vai trò của mình – dù tự nguyện hay với sự động viên khích lệ của Chính quyền Obama. Quả thực, Trung Quốc có thể đã sẵn sàng bắt đầu vào cuộc bằng việc công bố vào mùa thu năm ngoái một kế hoạch kích thích đầu tư của chính phủ trị giá 586 tỷ đô-la vào các lĩnh vực nhà ở, giao thông và cơ sở hạ tầng. Nếu Trung Quốc tạm từ bỏ vị thế thặng dư thương mại và quay lại chấn hưng nền kinh tế nội địa của họ thì điều đó sẽ khiến nhu cầu nhập khẩu tăng lên và tạo áp lực đối với đồng nhân dân tệ, giảm thặng dư thương mại của Trung Quốc với phương Tây.

Điều chỉnh này – trong đó Mỹ cũng sẽ giảm được thâm hụt thương mại, Trung Quốc, Nhật Bản và các nước châu Á khác từ bỏ chiến lược tăng trưởng hướng vào xuất khẩu – là sự điều chỉnh mà nhiều nhà hoạch định chính sách Hoa Kỳ rất ủng hộ. Những cũng có những cảm nhận khác đang dấy lên, đặc biệt là ở châu Âu, rằng đằng sau những biện pháp này, các nền kinh tế lớn nhất thế giới cần phải thỏa thuận với nhau về một hệ thống tiền tệ quốc tế mới – hoặc ít nhất cũng cần phải cải tổ lại hệ thống tiền tệ quốc tế hiện nay. Thủ tướng Anh Gordon Brown đã công khai kêu gọi một “trật tự Bretton Woods mới – xây dựng một cấu trúc tài chính quốc tế mới cho tương lai”. Brown muốn tăng cường vai trò của Quỹ Tiền tệ Quốc tế với chức năng là một “hệ thống cảnh báo sớm và cơ chế ngăn ngừa khủng hoảng cho toàn thế giới”. Ông cũng có chủ trương cho rằng Quỹ Tiền tệ Quốc tế hoặc một tổ chức mới phải có nhiệm vụ giám sát các giao dịch tài chính xuyên biên giới.

Nhưng những điều chỉnh đối với vai trò của đồng đô-la Mỹ mới là những điều chỉnh thiết yếu. Kỷ nguyên của đồng đô-la có thể chưa kết thúc song những điều kiện đặc biệt trong đó đồng đô-la đóng vai trò thống trị đang bị lung lay hơn bao giờ hết trước những thách thức to lớn của cuộc suy thoái và khủng hoảng tài chính hiện nay. Hệ thống Bretton Woods ban đầu là sản phẩm của một sự thỏa thuận hết sức thận trọng và là nền tảng cho sự phát triển bền vững. Thỏa thuận Bretton Woods mới sẽ phụ thuộc vào sự thống nhất trong lựa chọn của cộng đồng quốc tế.

Bài báo này được trích từ một bài báo có cùng tựa đề đã được in trong tờ The New Republic, ngày 3/12/ 2008. ©2008 The New Republic LLC.

Quan điểm trình bày trong bài báo này không nhất thiết phản ánh quan điểm hay chính sách của Chính phủ Hoa Kỳ.