Chương 7: Chính sách tiền tệ và chính sách tài khoá

Christopher Conte, nguyên biên tập viên và phóng viên của Wall Street Journal
Albert R. Karr, nguyên phóng viên của Wall Street Journal

Chương 7: CHÍNH SÁCH TIỀN TỆ VÀ CHÍNH SÁCH TÀI KHÓA

Vai trò của chính phủ trong nền kinh tế Mỹ còn được mở rộng ra ngoài phạm vi các hoạt động của một nhà điều tiết trong các ngành công nghiệp riêng biệt. Chính phủ cũng quản lý nhịp độ chung của hoạt động kinh tế, tìm cách duy trì tuyển dụng nhân lực ở mức cao và ổn định giá cả. Chính phủ có hai công cụ cơ bản nhằm đạt được những mục tiêu trên: chính sách tài khóa thông qua việc xác định mức thuế và chi tiêu thích hợp; và chính sách tiền tệ thông qua việc quản lý mức cung tiền.

Rất nhiều lần trong lịch sử chính sách kinh tế của Mỹ từ cuộc Đại khủng hoảng ở những năm 1930 đến nay, chính phủ luôn nỗ lực nhằm tìm ra một giải pháp chính sách tài khóa và tiền tệ hỗn hợp cho phép tăng trưởng bền vững và ổn định giá cả. Đây không phải là nhiệm vụ dễ dàng, và có những thất bại đáng kể dọc theo tiến trình đó.

Nhưng chính phủ đã thu được thành quả ngày càng tốt hơn trong việc thúc đẩy tăng trưởng bền vững. Từ năm 1854 đến năm 1919, nền kinh tế Mỹ bị thu hẹp trong một khoảng thời gian gần bằng khoảng thời gian nó tăng trưởng: sự tăng trưởng kinh tế trung bình (tính theo tăng trưởng tổng sản lượng về hàng hóa và dịch vụ) kéo dài 27 tháng, trong khi đó sự trì trệ kinh tế trung bình (giai đoạn suy giảm sản lượng) kéo dài 22 tháng. Từ năm 1919 đến năm 1945, tình hình đã được cải thiện, với sự tăng trưởng kinh tế trung bình kéo dài 35 tháng và sự trì trệ kinh tế trung bình kéo dài 18 tháng. Và từ năm 1945 đến năm 1991, mọi việc còn tốt hơn, với sự tăng trưởng kinh tế trung bình kéo dài 50 tháng và sự trì trệ kinh tế trung bình chỉ kéo dài 11 tháng.

Tuy nhiên, lạm phát đã chứng tỏ là căn bệnh nan giải hơn nhiều. Trước Chiến tranh thế giới thứ hai, giá cả ổn định một cách đặc biệt; ví dụ, mặt bằng giá tiêu dùng năm 1940 không cao hơn mặt bằng giá năm 1778. Nhưng 40 năm sau, năm 1980, mặt bằng giá tăng 400% so với mặt bằng giá năm 1940.

Thành tích tương đối nghèo nàn của chính phủ trong lĩnh vực chống lạm phát phần nào phản ánh một thực tế là chính phủ đã tập trung nhiều hơn vào cuộc chiến chống lại trì trệ kinh tế (và kèm theo là gia tăng thất nghiệp) trong phần lớn giai đoạn ngay sau chiến tranh. Tuy nhiên, vào năm 1979, chính phủ bắt đầu chú ý nhiều hơn đến lạm phát, và số liệu về mức lạm phát đã được cải thiện đáng kể. Đến cuối thập kỷ 1990, nền kinh tế quốc gia đã đạt được tình trạng tốt đẹp với sự kết hợp giữa tăng trưởng nhanh, tỷ lệ thất nghiệp và lạm phát thấp. Nhưng trong khi các nhà hoạch định chính sách nhìn chung rất lạc quan về tương lai thì họ cũng phải thừa nhận rằng có những bất trắc mà thế kỷ mới có thể mang lại.

Chính sách tài khóa - Ngân sách và thuế

Sự phát triển của chính phủ kể từ những năm 1930 đi cùng với sự gia tăng chi tiêu liên tục của chính phủ. Năm 1930, chi tiêu của chính phủ chỉ bằng 3,3% tổng sản phẩm quốc nội (GDP), hoặc tổng sản lượng hàng hóa và dịch vụ không kể xuất nhập khẩu. Con số này đã tăng lên gần 44% GDP năm 1944, vào thời kỳ cao điểm của Chiến tranh thế giới thứ hai, trước khi giảm xuống còn 11,6% năm 1948. Nhưng chi tiêu chính phủ nói chung lại tăng lên trong những năm tiếp theo, đạt khoảng 24% vào năm 1983 sau đó giảm đi chút ít. Năm 1999 tỷ lệ này vào khoảng 21%.

Xây dựng chính sách tài khóa là một quá trình rất công phu. Mỗi năm, tổng thống đệ trình một ngân sách, hay một kế hoạch chi tiêu, cho Quốc hội. Các nhà lập pháp xem xét đề nghị của tổng thống theo một số bước. Đầu tiên, họ quyết định một mức chung cho chi tiêu và thuế. Sau đó, họ phân chia số tiền chung này cho từng hạng mục riêng - ví dụ, cho quốc phòng, cho các dịch vụ y tế và con người, và cho giao thông vận tải. Cuối cùng, Quốc hội xem xét các dự luật chuẩn chi ngân sách riêng, xác định chính xác trong mỗi hạng mục sẽ cần bao nhiêu tiền. Mỗi dự luật chuẩn chi ngân sách cuối cùng phải được tổng thống ký để có hiệu lực thi hành. Quá trình lập ngân sách này thường kéo dài toàn bộ kỳ họp Quốc hội; tổng thống đệ trình các đề xuất của mình vào đầu tháng Hai, và Quốc hội thường không kết thúc thông qua các dự luật chuẩn chi ngân sách cho đến trước tháng Chín (đôi khi còn muộn hơn).

Nguồn ngân sách chủ yếu của chính phủ liên bang để trang trải chi tiêu là thuế thu nhập cá nhân, trong năm 1999 nó chiếm khoảng 48% tổng số thu của liên bang. Thuế theo bảng lương, nguồn tài chính chi cho các chương trình An sinh xã hội và Bảo hiểm y tế, ngày càng trở nên quan trọng khi các chương trình này phát triển. Năm 1998, thuế theo bảng lương chiếm một phần ba tổng thu nhập liên bang; mỗi viên chức và công nhân phải đóng một khoản bằng 7,65% lương của mình, nhưng không vượt quá 68.400 USD trong một năm. Chính phủ liên bang có được 10% nữa trong tổng thu của mình từ thuế lợi nhuận doanh nghiệp, phần còn lại của nguồn thu chính phủ là từ các loại thuế khác. (Ngược lại, các chính quyền bang có phần lớn thu nhập thuế là từ thuế tài sản. Chính quyền các bang có truyền thống dựa vào thuế kinh doanh và thuế tiêu thụ, nhưng từ Chiến tranh thế giới thứ hai thuế thu nhập bang ngày càng trở nên quan trọng hơn.)

Thuế thu nhập liên bang được đánh vào thu nhập trên toàn thế giới của các công dân Mỹ và người nước ngoài ngụ cư tại Mỹ, và một phần thu nhập tại Mỹ của những người không ngụ cư tại đây. Luật thuế thu nhập của Mỹ lần đầu tiên được thông qua năm 1862 để hỗ trợ cho cuộc Nội chiến. Luật thuế năm 1862 cũng thiết lập Văn phòng ủy ban thu nhập quốc nội để thu thuế và cưỡng chế thi hành luật thuế bằng việc tịch thu tài sản và thu nhập của những người không đóng thuế hoặc thông qua việc khởi tố. Quyền lực của ủy ban này vẫn được duy trì phần lớn cho đến ngày nay.

Thuế thu nhập bị Tòa án tối cao tuyên bố là không hợp hiến vào năm 1895 vì nó không được phân chia cho các bang theo quy định của Hiến pháp. Phải đến tận khi Tu chính án thứ mười sáu của Hiến pháp được thông qua vào năm 1913, Quốc hội mới được ủy quyền đánh thuế thu nhập mà không cần sự phân bổ tỷ lệ giữa các bang. Tuy nhiên, trừ giai đoạn Chiến tranh thế giới thứ nhất, hệ thống thuế thu nhập vẫn chỉ là một nguồn tương đối nhỏ của thu nhập liên bang cho đến những năm 1930. Trong Chiến tranh thế giới thứ hai, một hệ thống hiện đại để quản lý thuế thu nhập liên bang được áp dụng, tỷ lệ thuế thu nhập được nâng lên tới mức rất cao, và tiền thuế thu được đã trở thành nguồn chính yếu của ngân khố liên bang. Bắt đầu từ năm 1943, chính phủ yêu cầu các nhà tuyển dụng lao động thu thuế thu nhập của công nhân bằng cách giữ lại một phần tiền nhất định từ séc thanh toán của họ, đây là một chính sách cải tiến việc thu thuế và làm tăng nhanh đáng kể số người đóng thuế.

Ngày nay, hầu hết các cuộc tranh cãi về thuế thu nhập đều xoay quanh ba vấn đề: mức đánh thuế chung phù hợp; loại thuế này nên được tăng dần, hoặc “lũy tiến”, như thế nào; và phạm vi mà thuế này được áp dụng để thúc đẩy các mục tiêu xã hội.

Mức đánh thuế chung được quyết định thông qua các cuộc thương lượng về ngân sách. Mặc dù người Mỹ đã cho phép chính phủ thâm hụt ngân sách, chi nhiều hơn thu từ thuế trong những năm 1970, 1980 và đầu những năm 1990, nhưng nói chung họ vẫn cho rằng ngân sách cần phải được cân bằng. Tuy vậy, hầu hết những người thuộc Đảng Dân chủ đều sẵn sàng chịu mức thuế cao hơn để giúp cho chính phủ tích cực hơn, trong khi những người phái Cộng hòa nói chung lại ủng hộ mức thuế thấp hơn và một chính phủ có quy mô nhỏ hơn.

Ngay từ buổi ban đầu, thuế thu nhập đã là một loại thuế lũy tiến, có nghĩa là mức thuế cao hơn đối với người có thu nhập nhiều hơn. Hầu hết những người phái Dân chủ đều ủng hộ một mức thuế lũy tiến cao với lập luận rằng chỉ thực sự công bằng khi những người có thu nhập nhiều hơn phải đóng thuế nhiều hơn. Tuy vậy, nhiều người Cộng hòa lại cho rằng một cơ cấu tỷ lệ thuế lũy tiến cao sẽ không khuyến khích mọi người làm việc và đầu tư, do đó sẽ làm phương hại đến nền kinh tế nói chung. Theo đó, nhiều người phái Cộng hòa đã biện hộ cho cơ cấu tỷ lệ thuế đồng đều hơn. Thậm chí có một số người còn đề nghị một mức thuế giống nhau, hoặc “cào bằng”, cho mọi người. (Một số nhà kinh tế - thuộc cả phái Dân chủ và Cộng hòa - còn cho rằng nền kinh tế sẽ trở nên tốt hơn nếu chính phủ xóa bỏ hẳn thuế thu nhập và thay vào đó một loại thuế tiêu dùng đánh vào những gì mọi người chi tiêu hơn là đánh vào những gì họ kiếm được. Những người đưa ra đề xuất này lập luận rằng như vậy sẽ khuyến khích tiết kiệm và đầu tư. Nhưng cho đến cuối những năm 1990, ý tưởng này đã không giành được đủ sự ủng hộ để có cơ hội được thông qua.)

Nhiều năm qua, các nhà lập pháp đã tạo ra nhiều loại miễn và giảm thuế thu nhập khác nhau nhằm khuyến khích các loại hình hoạt động kinh tế đặc biệt. Đáng chú ý nhất là người đóng thuế được phép khấu trừ khỏi thu nhập chịu thuế của mình mọi khoản lãi suất phải trả cho khoản tiền vay để mua nhà ở. Tương tự như vậy, chính phủ cho phép người đóng thuế có thu nhập thấp và trung bình không phải đóng thuế cho những khoản tiền nhất định mà họ gửi tiết kiệm vào Tài khoản hưu trí cá nhân đặc biệt (IRAs) nhằm đáp ứng nhu cầu chi tiêu khi về hưu và cho việc học đại học của con cái họ.

Đạo luật cải cách thuế năm 1986, có lẽ là một cuộc cải cách lớn lao nhất của hệ thống thuế Hoa Kỳ kể từ khi áp dụng thuế thu nhập, đã giảm các mức thuế thu nhập đồng thời cũng bỏ bớt nhiều loại hình miễn giảm thuế thu nhập phổ biến (tuy nhiên, vẫn giữ lại việc miễn giảm thuế đối với tiền lãi trả cho khoản vay thế chấp nhà ở và các khoản tiết kiệm trong tài khoản hưu trí cá nhân IRA). Đạo luật cải cách thuế này thay thế 15 nhóm thuế thu nhập của luật trước đây với mức thuế cao nhất là 50% bằng một hệ thống chỉ có hai nhóm thuế - 15% và 28%. Các điều khoản khác của đạo luật này cắt giảm hoặc bãi bỏ thuế thu nhập cho hàng triệu người Mỹ có thu nhập thấp.

Chính sách tài khóa và ổn định nền kinh tế

Vào những năm 1930, khi nước Mỹ còn quay cuồng bởi cuộc Đại khủng hoảng thì chính phủ đã bắt đầu sử dụng chính sách tài khóa không chỉ để hỗ trợ bản thân nó hay theo đuổi các chính sách xã hội mà còn để kích thích tăng trưởng và ổn định nền kinh tế nói chung. Các nhà hoạch định chính sách chịu ảnh hưởng của John Maynard Keynes, một nhà kinh tế học người Anh đã lập luận trong tác phẩm Lý thuyết chung về việc làm, lãi suất và tiền tệ (The General Theory of Employment, Interest, and Money) (1936) rằng sự thất nghiệp tràn lan trong thời đại của ông là hậu quả của cầu về hàng hóa và dịch vụ không tương thích. Theo Keynes, mọi người không có đủ thu nhập để mua mọi thứ mà nền kinh tế có thể sản xuất ra, dẫn đến giá cả suy giảm và các công ty thua lỗ hoặc phá sản. Keynes nói rằng không có sự can thiệp của chính phủ thì điều đó sẽ trở thành một vòng luẩn quẩn. Ông lập luận rằng, khi nhiều công ty bị phá sản thì sẽ có nhiều người mất việc làm hơn, khiến cho thu nhập tiếp tục giảm và dẫn đến nhiều công ty nữa bị thất bại trong một vòng xoáy trôn ốc đi xuống một cách đáng sợ. Keynes cho rằng chính phủ cần phải ngăn chặn sự suy giảm đó bằng cách tăng chi tiêu của chính mình hoặc cắt giảm thuế. Cả hai cách đó đều sẽ làm tăng thu nhập và mọi người có khả năng tiêu dùng nhiều hơn khiến cho nền kinh tế có thể bắt đầu tăng trưởng trở lại. Keynes còn nói, nếu chính phủ bị thâm hụt ngân sách mà đạt được mục đích đó thì cũng là điều nên làm. Theo quan điểm của ông, nếu lựa chọn khả năng để nền kinh tế tiếp tục suy giảm trầm trọng còn là điều tồi tệ hơn.

Trong những năm 1930, ý tưởng của Keynes chỉ được chấp nhận phần nào, nhưng sự tăng vọt chi tiêu quân sự trong Chiến tranh thế giới thứ hai dường như đã khẳng định cho lý thuyết của ông. Khi chi tiêu của chính phủ tăng lên, thu nhập của dân chúng tăng, các nhà máy lại vận hành hết công suất và những khó khăn của cuộc Đại khủng hoảng chìm dần vào dĩ vãng. Sau chiến tranh, nền kinh tế lại tiếp tục được kích thích bởi lượng cầu bị dồn nén bấy lâu của các gia đình do họ đã phải trì hoãn việc mua nhà cửa và xây dựng gia đình.

Trong những năm 1960, các nhà hoạch định chính sách dường như đã trung thành với lý thuyết của Keynes. Nhưng khi hồi tưởng lại, phần lớn người Mỹ đều cho rằng chính phủ khi đó đã mắc phải một loạt sai lầm trong lĩnh vực chính sách kinh tế mà cuối cùng đã dẫn tới một cuộc kiểm nghiệm lại chính sách tài khoá. Sau khi thông qua một đạo luật cắt giảm thuế năm 1964 để kích thích tăng trưởng kinh tế và giảm thất nghiệp, Tổng thống Lyndon B. Johnson (1963-1969) và Quốc hội đã đưa ra một loạt chương trình chi tiêu trong nước tốn kém với mục đích làm giảm bớt nghèo đói. Johnson cũng gia tăng chi tiêu quân sự để trang trải cho sự tham gia của Mỹ trong cuộc chiến tranh Việt Nam. Những chương trình lớn đó của chính phủ cùng với việc nâng cao tiêu dùng đã đẩy lượng cầu về hàng hóa và dịch vụ vượt quá khả năng mà nền kinh tế có thể sản xuất ra. Lương và giá cả bắt đầu tăng. Ngay sau đó, sự tăng lương và giá đã thúc đẩy lẫn nhau trong một vòng xoáy tăng mãi. Sự gia tăng toàn bộ về giá cả như vậy được gọi là lạm phát.

Keynes lập luận rằng trong những giai đoạn lượng cầu tăng quá mức như thế, chính phủ cần phải giảm chi tiêu hoặc tăng thuế để ngăn chặn lạm phát. Nhưng về mặt chính trị, các chính sách tài khóa chống lạm phát thật khó áp dụng, và chính phủ đã cưỡng lại việc thực thi chúng. Sau đó, vào đầu những năm 1970, đất nước lại vấp phải sự gia tăng quá cao của giá thực phẩm và dầu mỏ trên thế giới. Điều này đã đặt các nhà hoạch định chính sách vào một tình thế cực kỳ khó xử. Chiến lược chống lạm phát thông thường có thể là kiềm chế cầu bằng việc cắt giảm chi tiêu liên bang hoặc tăng thuế. Nhưng điều này lại có thể làm cạn kiệt thu nhập từ một nền kinh tế vốn đã bị thiệt hại do giá dầu mỏ tăng. Kết quả có thể làm thất nghiệp trầm trọng hơn. Tuy vậy, nếu các nhà hoạch định chính sách lựa chọn cách đối phó với những mất mát thu nhập do giá dầu mỏ tăng lên gây ra thì họ lại phải tăng chi tiêu hoặc cắt giảm thuế. Chính vì cả hai chính sách đều không làm tăng lượng cung về dầu mỏ và thực phẩm nên nếu đẩy cầu tăng mà không thay đổi cung thì chỉ làm giá cả tăng cao hơn.

Tổng thống Jimmy Carter (1977-1981) đã tìm cách giải quyết tình thế tiến thoái lưỡng nan đó bằng một chiến lược theo hai hướng. Ông đã đẩy mạnh chính sách tài khóa hướng vào việc chống thất nghiệp, cho phép tăng thâm hụt ngân sách liên bang và tạo ra các chương trình việc làm đối phó với suy thoái theo chu kỳ cho những người thất nghiệp. Để chống lại lạm phát, ông tạo ra một chương trình kiểm soát giá cả và lương tự động. Cả hai hướng của chiến lược này đều không có hiệu quả. Đến cuối những năm 1970, đất nước phải gánh chịu cả nạn thất nghiệp lẫn lạm phát cao.

Trong khi nhiều người Mỹ nhìn nhận tình trạng “lạm phát đình đốn” này như là một bằng chứng cho thấy học thuyết kinh tế của Keynes không còn đúng thì một yếu tố khác đã làm giảm hơn nữa khả năng của chính phủ trong việc sử dụng chính sách tài khóa để quản lý nền kinh tế - đó là thâm hụt ngân sách. Thâm hụt ngân sách giờ đây dường như là một bộ phận thường trực của bối cảnh tài chính. Thâm hụt ngân sách nổi lên thành một mối quan tâm trong suốt thời kỳ trì trệ của những năm 1970. Sau đó, vào thập kỷ 1980 thâm hụt ngân sách lại tiếp tục gia tăng khi Tổng thống Ronald Reagan (1981-1989) theo đuổi một chương trình cắt giảm thuế và tăng chi tiêu quân sự. Năm 1986, thâm hụt ngân sách vọt lên đến 221 tỷ USD, chiếm hơn 22% tổng chi tiêu của liên bang. Giờ đây, ngay cả khi chính phủ muốn theo đuổi các chính sách chi tiêu hoặc thuế để kích thích cầu thì thâm hụt ngân sách cũng khiến cho một chiến lược như vậy là không thể được.

Bắt đầu từ cuối thập kỷ 1980, việc giảm thâm hụt ngân sách đã trở thành mục tiêu hàng đầu của chính sách tài chính. Với các cơ hội trong ngoại thương được mở rộng nhanh chóng và ngành công nghệ tạo ra rất nhiều sản phẩm mới, dường như các chính sách kích thích tăng trưởng của chính phủ không còn cần thiết. Thay vào đó, các quan chức cho rằng thâm hụt ngân sách thấp hơn sẽ làm giảm vay mượn của chính phủ và giúp hạ thấp lãi suất, tạo điều kiện dễ dàng cho các doanh nghiệp có được nhiều vốn để mở rộng hoạt động kinh doanh. Cuối cùng, ngân sách của chính phủ đã trở lại tình trạng thặng dư vào năm 1998. Điều này dẫn tới những yêu cầu cắt giảm thuế mới, nhưng một số nỗ lực giảm thuế bị cản trở bởi một thực tế là chính phủ sẽ phải đối mặt với những thách thức lớn về ngân sách vào đầu thế kỷ mới khi thế hệ công dân ra đời trong thời kỳ bùng nổ dân số sau chiến tranh đến tuổi nghỉ hưu và bắt đầu nhận lương hưu từ hệ thống An sinh xã hội và các quyền lợi y tế từ chương trình Bảo hiểm y tế.

Vào cuối những năm 1990, các nhà hoạch định chính sách ít có khả năng hơn những người đi trước trong việc sử dụng chính sách tài khóa để đạt được những mục tiêu kinh tế rộng lớn. Thay vào đó, họ tập trung vào những thay đổi chính sách hẹp hơn với mục đích tăng cường nền kinh tế tới cận biên. Tổng thống Reagan và người kế nhiệm ông, George Bush (1989-1993) tìm cách giảm thuế lợi nhuận - tức là những khoản tài sản gia tăng từ kết quả đánh giá giá trị tài sản như bất động sản hoặc cổ phiếu. Họ nói sự thay đổi như vậy sẽ khuyến khích tiết kiệm và đầu tư nhiều hơn. Những người phái Dân chủ phản đối và cho rằng sự thay đổi như vậy sẽ làm lợi quá mức cho người giàu. Nhưng khi thâm hụt ngân sách thu hẹp thì Tổng thống Clinton (1993-2001) đã chấp thuận, và mức thuế lợi nhuận cao nhất đã giảm từ 28% xuống còn 20% vào năm 1996. Trong khi đó, Clinton cũng tìm cách tác động vào nền kinh tế bằng việc xúc tiến các chương trình giáo dục và đào tạo nghề khác nhau nhằm phát triển lực lượng lao động có trình độ tay nghề cao hơn - và do đó cũng nâng cao năng suất và tính cạnh tranh.

Tiền tệ trong nền kinh tế Mỹ

Trong khi ngân sách vẫn đóng vai trò quan trọng thì công việc điều hành nền kinh tế cơ bản đã được chuyển từ chính sách tài khóa sang chính sách tiền tệ trong suốt những năm cuối của thế kỷ XX. Chính sách tiền tệ là lĩnh vực của Hệ thống dự trữ liên bang, một cơ quan độc lập của chính phủ Mỹ. Hệ thống dự trữ liên bang, còn gọi là “Fed”, bao gồm 12 ngân hàng dự trữ liên bang ở địa phương và 25 chi nhánh ngân hàng dự trữ liên bang. Tất cả các ngân hàng thương mại đặc quyền quốc gia theo luật yêu cầu đều phải là thành viên của Hệ thống dự trữ liên bang; tư cách hội viên là không bắt buộc đối với các ngân hàng đặc quyền bang. Nói chung, một ngân hàng là thành viên của Hệ thống dự trữ liên bang sử dụng Ngân hàng dự trữ ở khu vực của nó cũng giống như cách thức một người sử dụng ngân hàng trong cộng đồng nơi người đó sống.

Ban Thống đốc dự trữ liên bang điều hành Hệ thống dự trữ liên bang. Ban này gồm bảy thành viên do tổng thống chỉ định phục vụ trong một nhiệm kỳ nối tiếp là 14 năm. Các quyết định quan trọng nhất về chính sách tiền tệ do ủy ban thị trường mở liên bang (FOMC) tiến hành, ủy ban này gồm bảy ủy viên nói trên, chủ tịch Ngân hàng dự trữ liên bang New York và các chủ tịch của bốn Ngân hàng dự trữ liên bang khác làm việc trên cơ sở luân phiên. Mặc dù Hệ thống dự trữ liên bang phải báo cáo định kỳ hoạt động của mình cho Quốc hội, nhưng theo luật các ủy viên của ban Thống đốc độc lập với Quốc hội và tổng thống. Để tăng cường tính độc lập này, Fed tiến hành các cuộc thảo luận riêng về chính sách quan trọng nhất của mình và thường chỉ công bố sau một thời gian. Nó cũng trang trải mọi chi phí hoạt động của mình từ khoản thu nhập đầu tư và phí dịch vụ của nó.

Fed có ba công cụ chính để duy trì kiểm soát việc cung tiền và tín dụng trong nền kinh tế. Công cụ quan trọng nhất là hoạt động thị trường mở, hoặc bán và mua chứng khoán chính phủ. Để tăng mức cung tiền, Fed mua chứng khoán chính phủ từ các ngân hàng, các doanh nghiệp khác hoặc các cá nhân, thanh toán cho họ bằng séc (một nguồn tiền mới do nó in); khi các tấm séc của Fed được gửi vào ngân hàng, chúng tạo ra lượng dự trữ mới - một phần trong đó ngân hàng có thể cho vay hoặc đầu tư, do đó làm tăng lượng tiền trong lưu thông. Mặt khác, nếu Fed muốn giảm mức cung tiền, nó bán các chứng khoán chính phủ cho các ngân hàng để thu lại tiền dự trữ từ các ngân hàng. Do mức dự trữ thấp đi, các ngân hàng phải giảm lượng cho vay và do vậy mức cung tiền lập tức giảm theo.

Fed cũng có thể kiểm soát mức cung tiền bằng việc quy định cụ thể lượng tiền dự trữ mà các tổ chức nhận tiền gửi phải dành riêng ra như là lượng tiền mặt trong két của mình hay như tiền đặt cọc tại các ngân hàng dự trữ địa phương. Những yêu cầu tăng lượng dự trữ buộc các ngân hàng phải giữ lại một tỷ lệ tiền lớn hơn trong quỹ của mình, do đó làm giảm mức cung tiền, trong khi các yêu cầu giảm lượng dự trữ vận hành theo chiều ngược lại làm tăng mức cung tiền. Các ngân hàng thường cho nhau vay tiền qua đêm để đáp ứng các yêu cầu dự trữ của mình. Lãi suất cho những khoản vay như vậy, còn gọi là “lãi suất quỹ liên bang”, là thước đo chủ yếu xem mức độ chính sách tiền tệ “chặt” hay “lỏng” như thế nào tại mỗi thời điểm.

Công cụ thứ ba của Fed là tỷ lệ chiết khấu, hay tỷ lệ lãi suất mà các ngân hàng thương mại phải thanh toán khi vay tiền từ quỹ của các ngân hàng dự trữ. Thông qua việc tăng hoặc giảm tỷ lệ chiết khấu, Fed có thể khuyến khích hoặc không khuyến khích việc vay tiền và do đó làm thay đổi mức thu nhập của các ngân hàng khi cho vay.

Các công cụ này cho phép Fed mở rộng hay thu hẹp lượng tiền và tín dụng trong nền kinh tế Mỹ. Nếu mức cung tiền tăng thì tín dụng được gọi là nới lỏng. Trong bối cảnh đó, các tỷ lệ lãi suất có xu hướng giảm xuống, chi tiêu cho kinh doanh và tiêu dùng có xu hướng tăng, và việc làm cũng tăng; nếu như nền kinh tế đang hoạt động gần như hết tiềm năng của nó thì quá nhiều tiền có thể sẽ dẫn đến lạm phát, hoặc suy giảm giá trị đồng đôla. Ngược lại, khi mức cung tiền thu hẹp lại thì tín dụng sẽ chặt. Trong bối cảnh đó, tỷ lệ lãi suất có xu hướng tăng, các mức chi tiêu ngưng lại hoặc suy giảm và lạm phát giảm xuống; nếu như nền kinh tế đang hoạt động dưới mức tiềm năng của nó, thì tiền tệ chặt chẽ có thể dẫn đến gia tăng thất nghiệp.

Tuy nhiên, có rất nhiều yếu tố làm phức tạp thêm khả năng của Fed trong việc sử dụng chính sách tiền tệ nhằm thực thi các mục tiêu cụ thể. Chẳng hạn, tiền tệ có nhiều hình thái khác nhau và thường không rõ chính sách tiền tệ nên nhằm vào loại nào. Dạng cơ bản nhất của tiền gồm có tiền xu và tiền giấy. Tiền xu cũng có nhiều loại khác nhau dựa trên giá trị đồng đôla: đồng penny có giá trị một cent hay một phần trăm của một đôla; đồng nickel bằng 5 cent; đồng dime bằng 10 cent; đồng quarter bằng 25 cent; đồng nửa đôla bằng 50 cent; và đồng một đôla (1USD). Tiền giấy có các loại 1USD, 2USD, 5USD, 10USD, 20USD, 50USD, và 100USD.

Một thành phần quan trọng hơn của việc cung tiền là tồn khoản chi phiếu hay tiền vào sổ kế toán giữ lại trong các ngân hàng và các tổ chức tài chính khác. Các cá nhân có thể thanh toán bằng viết séc, với những chỉ dẫn cần thiết cho ngân hàng của họ để thanh toán một số tiền cụ thể cho người nhận séc. Tiền gửi có kỳ hạn cũng giống như tồn khoản chi phiếu ngoại trừ người chủ sở hữu chấp nhận gửi số tiền đó trong một thời hạn định trước; nói chung người gửi có thể rút tiền sớm hơn thời hạn quy định nhưng họ phải trả một khoản tiền phạt và mất đi một ít lãi suất để làm việc đó. Tiền cũng còn gồm cả các quỹ thị trường tiền tệ, đó là cổ phần trong các quỹ góp chung những chứng khoán ngắn hạn, cũng như nhiều loại tài sản khác có thể chuyển đổi dễ dàng ra tiền trong một thời hạn ngắn.

Lượng tiền giữ dưới các dạng khác nhau theo thời gian có thể thay đổi phụ thuộc vào sở thích và các yếu tố khác mà có thể có hoặc không có tầm quan trọng nào đối với nền kinh tế nói chung. Một rắc rối nữa cho nhiệm vụ của Fed là những thay đổi trong việc cung tiền chỉ có tác động đến nền kinh tế sau một khoảng thời gian không biết trước.

Chính sách tiền tệ và hoạt động tài chính

Hoạt động của Fed tiến triển theo thời gian nhằm đáp ứng những sự kiện chính yếu. Quốc hội đã thiết lập Hệ thống dự trữ liên bang vào năm 1913 để tăng cường giám sát hệ thống ngân hàng và chấm dứt tình trạng hoang mang sợ hãi với ngân hàng như đã từng nổ ra theo chu kỳ trong thế kỷ trước. Do hậu quả của cuộc Đại khủng hoảng trong những năm 1930, Quốc hội đã ủy quyền cho Fed thay đổi các yêu cầu dự trữ và điều tiết các mức tiền bảo chứng của thị trường chứng khoán (lượng tiền mặt mọi người phải trả khi mua chứng khoán bằng tín dụng).

Tuy nhiên, Fed vẫn thường có xu hướng làm theo các quan chức đã được bầu đối với những vấn đề của chính sách kinh tế nói chung. Ví dụ, trong Chiến tranh thế giới thứ hai, Fed đã xem nhẹ hoạt động của mình hơn là việc giúp Ngân khố Hoa Kỳ vay tiền với lãi suất thấp. Sau đó, khi Chính phủ Mỹ bán một lượng lớn chứng khoán Ngân khố để trang trải cho cuộc Chiến tranh Triều Tiên, Fed đã mua rất nhiều để giữ giá các chứng khoán này khỏi tụt xuống (do vậy đã bơm mạnh mức cung tiền). Fed đã khẳng định lại tính độc lập của mình vào năm 1951, bằng một thỏa thuận đạt được với Ngân khố rằng chính sách của Fed sẽ không bị coi nhẹ hơn việc tài trợ cho Ngân khố. Nhưng Ngân hàng trung ương vẫn không đi chệch quá xa khỏi tính chất chính thống chính trị. Ví dụ, trong thời kỳ chính quyền mang tính bảo thủ tài khóa của Tổng thống Dwight D. Eisenhower (1953-1961), Fed nhấn mạnh đến ổn định giá cả và hạn chế tăng mức cung tiền, nhưng dưới thời các tổng thống có tính tự do hơn trong những năm 1960 thì nó lại nhấn mạnh đến toàn dụng nhân công và tăng trưởng kinh tế.

Trong nhiều năm của thập kỷ 1970, Fed cho phép mở rộng tín dụng nhanh chóng để phù hợp với mong muốn tiến hành chống lại nạn thất nghiệp của chính phủ. Nhưng do lạm phát tăng cao tàn phá nền kinh tế nên Ngân hàng trung ương đột ngột thắt chặt chính sách tiền tệ bắt đầu vào năm 1979. Chính sách này đã thành công trong việc giảm gia tăng mức cung tiền, nhưng lại góp phần gây ra tình trạng trì trệ kinh tế nặng nề vào các năm 1980 và 1981-1982. Tuy vậy, tỷ lệ lạm phát đã hạ xuống và đến giữa thập kỷ 1980, Fed lại có thể theo đuổi một chính sách mở rộng tiền tệ thận trọng. Nhưng tỷ lệ lãi suất vẫn ở mức tương đối cao do chính phủ liên bang đã vay quá nhiều để trang trải thâm hụt ngân sách. Tỷ lệ lãi suất rồi cũng giảm dần xuống khi thâm hụt ngân sách giảm đi và cuối cùng biến mất vào những năm 1990.

Tầm quan trọng ngày càng tăng của chính sách tiền tệ và vai trò đang mất dần của chính sách tài khóa trong những nỗ lực nhằm ổn định kinh tế phản ánh những hiện thực cả về kinh tế lẫn chính trị. Kinh nghiệm của những năm 1960, 1970 và 1980 cho thấy rằng các chính quyền được bầu một cách dân chủ thường gặp nhiều rắc rối hơn khi sử dụng chính sách tài khóa để chống lạm phát so với chống thất nghiệp. Cuộc chiến chống lạm phát đòi hỏi chính phủ phải tiến hành những hoạt động không được ưa chuộng như giảm chi tiêu hoặc tăng thuế, trong khi đó các giải pháp chính sách tài khóa truyền thống để chống thất nghiệp lại có xu hướng được ưa chuộng hơn vì chúng đòi hỏi tăng chi tiêu và cắt giảm thuế. Tóm lại, thực tiễn chính trị có thể ủng hộ một vai trò lớn hơn đối với chính sách tiền tệ trong thời kỳ lạm phát.

Một nguyên nhân nữa giải thích tại sao chính sách tài khóa lại thích hợp hơn trong việc chống thất nghiệp, trong khi chính sách tiền tệ lại hiệu quả hơn trong việc chống lạm phát. Có một giới hạn đối với mức độ mà chính sách tiền tệ có thể thực thi để khôi phục nền kinh tế sau một giai đoạn suy sụp trầm trọng như giai đoạn mà nước Mỹ đã phải đương đầu vào những năm 1930. Phương sách của chính sách tiền tệ đối với tình trạng suy sụp kinh tế là tăng lượng tiền trong lưu thông, và do đó sẽ giảm tỷ lệ lãi suất. Nhưng một khi tỷ lệ lãi suất đạt đến 0 thì Fed không thể làm gì được nữa. Trong những năm gần đây, nước Mỹ chưa gặp phải tình trạng này, tình trạng mà các nhà kinh tế gọi là “bẫy thanh khoản”, nhưng vào những năm cuối thập kỷ 1990 Nhật Bản đã bị rơi vào tình trạng đó. Nhiều nhà kinh tế cho rằng với một nền kinh tế trì trệ và tỷ lệ lãi suất gần bằng 0 thì chính phủ Nhật Bản phải áp dụng chính sách tài khóa mạnh hơn nữa, nếu cần thiết phải tăng nhanh thâm hụt ngân sách chính phủ với một mức lớn để thúc đẩy chi tiêu mới và tăng trưởng kinh tế.

Có phải một nền kinh tế mới

Ngày nay, các nhà kinh tế thuộc Hệ thống dự trữ liên bang sử dụng nhiều phương pháp đo lường để xác định liệu chính sách tiền tệ cần chặt hơn hay lỏng hơn. Có một cách tiếp cận là so sánh tỷ lệ tăng trưởng thực tế với tỷ lệ tăng trưởng tiềm năng của nền kinh tế. Tăng trưởng tiềm năng được cho bằng tổng của tăng trưởng lực lượng lao động và lợi ích tăng thêm của năng suất, hay sản lượng trên mỗi công nhân. Vào cuối những năm 1990, lực lượng lao động được dự kiến tăng khoảng 1% mỗi năm, và năng suất được cho là tăng lên trong khoảng từ 1% đến 1,5%. Do đó, tỷ lệ tăng trưởng tiềm năng ước tính trong khoảng từ 2% đến 2,5%. Bằng cách tính này, nếu tăng trưởng thực tế vượt quá tăng trưởng tiềm năng dài hạn thì được xem là làm gia tăng nguy cơ lạm phát, và do đó sẽ yêu cầu chính sách tiền tệ chặt hơn.

Công cụ thứ hai là tỷ lệ thất nghiệp không gia tăng lạm phát hay còn gọi là NAIRU. Qua thời gian, các nhà kinh tế thấy rằng lạm phát có xu hướng gia tăng nếu thất nghiệp giảm xuống dưới một mức nhất định. Trong thập kỷ 1980, các nhà kinh tế nhìn chung đều cho rằng tỷ lệ thất nghiệp không làm gia tăng lạm phát vào khoảng 6%. Nhưng vào cuối thập kỷ đó, nó hạ xuống còn khoảng 5,5%.

Có lẽ một điều còn quan trọng hơn là hàng loạt những công nghệ mới như bộ xử lý vi mạch, máy lade, sợi cáp quang và vệ tinh xuất hiện vào cuối những năm 1990 làm cho nền kinh tế Mỹ tăng trưởng hơn nhiều so với dự đoán của các nhà kinh tế. Chủ tịch Ngân hàng dự trữ liên bang Alan Greenspan đã nói vào giữa năm 1999: “Những sáng chế mới nhất, mà chúng ta gọi là công nghệ thông tin, đã bắt đầu làm thay đổi phong cách chúng ta tiến hành kinh doanh và tạo ra giá trị, thường bằng những cách mà ta không thể đoán được thậm chí chỉ năm năm trước đây”.

Cũng theo Greenspan, trước đây việc thiếu thông tin kịp thời về nhu cầu khách hàng và nguồn nguyên vật liệu buộc các doanh nghiệp phải hoạt động với một lượng hàng tồn kho lớn hơn và nhiều nhân công hơn so với mức cần thiết. Nhưng khi chất lượng thông tin được cải thiện, các doanh nghiệp này có thể hoạt động hiệu quả hơn. Công nghệ thông tin cũng cho phép thời gian giao hàng nhanh hơn, đồng thời công nghệ thông tin thúc đẩy và hợp lý hóa quá trình đổi mới. Ví dụ, theo lời Greenspan, thời gian thiết kế giảm xuống rất nhiều do việc mô hình hóa bằng máy tính làm giảm nhu cầu về nhân sự trong các hãng kiến trúc, và việc chuẩn đoán bệnh trở nên nhanh hơn, kỹ hơn và chính xác hơn.

Những đổi mới công nghệ như vậy hiển nhiên là nguyên nhân khiến cho năng suất tăng mạnh vào cuối những năm 1990. Đầu thập kỷ này, mức tăng trưởng mỗi năm chưa đến 1%, nhưng đến cuối những năm 1990, năng suất đã tăng lên với tỷ lệ 3%/năm - vượt cả sự mong đợi của các nhà kinh tế. Năng suất cao hơn có nghĩa là hoạt động kinh doanh sẽ tăng nhanh hơn mà không gây ra lạm phát. Những yêu cầu khiêm tốn tới mức bất ngờ của người công nhân về việc tăng lương - có lẽ lý do ở đây là người lao động cảm thấy bất ổn về việc làm của mình trong một nền kinh tế thay đổi cực nhanh - cũng giúp giảm nhẹ các áp lực gây ra lạm phát.

Một số nhà kinh tế đã giễu cợt ý niệm nước Mỹ đột nhiên phát triển “một nền kinh tế mới”, một nền kinh tế có khả năng tăng trưởng rất nhanh mà không xảy ra lạm phát. Họ lưu ý rằng trong khi cạnh tranh toàn cầu gia tăng là không thể tránh khỏi, rất nhiều ngành công nghiệp của Mỹ vẫn chưa phải đối mặt với thách thức này. Và trong khi máy tính rõ ràng đang làm thay đổi cách thức người Mỹ tiến hành kinh doanh thì chúng cũng mang lại những rắc rối mới cho hoạt động kinh doanh.

Nhưng khi các nhà kinh tế ngày càng đi đến thống nhất với Greenspan rằng nền kinh tế này đang đứng giữa một “sự dịch chuyển cơ cấu” quan trọng, cuộc tranh cãi ngày càng ít tập trung vào việc liệu nền kinh tế này còn tiếp tục thay đổi mà tập trung nhiều hơn vào câu hỏi sự vận hành lành mạnh đáng ngạc nhiên đó có thể kéo dài trong bao lâu nữa. Câu trả lời một phần phụ thuộc vào thành phần kinh tế cổ điển nhất - đó là lao động. Với nền kinh tế đang tăng trưởng mạnh, những lao động bị thay thế bởi công nghệ dễ dàng tìm việc trong những ngành công nghiệp mới đang nổi lên. Kết quả là vào cuối những năm 1990, mức tăng việc làm nhanh hơn mức tăng dân số nói chung. Xu hướng này không thể tăng mãi. Vào giữa năm 1999, tổng số “lao động tiềm năng” có độ tuổi từ 16 đến 64 - những người thất nghiệp nhưng sẵn sàng đi làm nếu tìm được việc - vào khoảng 10 triệu người, hay khoảng 5,7% dân số. Đây là tỷ lệ thấp nhất kể từ khi chính phủ bắt đầu thu thập loại số liệu này vào năm 1970. Các nhà kinh tế cảnh báo rằng cuối cùng, nước Mỹ có thể sẽ phải đối mặt với sự thiếu hụt lao động, và điều đó có thể sẽ đẩy lương cao lên, gây ra lạm phát, và khiến Hệ thống dự trữ liên bang phải điều tiết tăng trưởng kinh tế chậm lại.

Vẫn còn nhiều điều có thể xảy ra làm trì hoãn sự phát triển có vẻ ổn định này. Số người nhập cư có thể gia tăng, và do vậy sẽ mở rộng nguồn lao động dự phòng. Tuy nhiên, điều này dường như không chắc chắn bởi vì không khí chính trị ở nước Mỹ trong suốt những năm 1990 không ủng hộ gia tăng nhập cư. Nhiều nhà phân tích cho rằng sẽ có ngày càng nhiều người Mỹ làm việc sau độ tuổi về hưu truyền thống là 65 tuổi. Điều này cũng có thể làm gia tăng mức cung về lao động tiềm năng. Thật vậy, năm 1999 ủy ban phát triển kinh tế (CED), một tổ chức nghiên cứu về kinh doanh có uy tín, đã kêu gọi giới chủ doanh nghiệp bãi bỏ các rào cản trước đây không khuyến khích người lao động lớn tuổi ở lại làm việc. Xu thế hiện nay cho thấy đến năm 2030, ứng với mỗi người trên độ tuổi 65 sẽ có chưa đến ba lao động, so với bảy lao động vào năm 1950 - một sự chuyển đổi dân số học chưa từng có mà CED dự đoán sẽ làm cho các doanh nghiệp phải tranh giành nhau để tìm lao động.

Nhóm nghiên cứu này đã quan sát rằng “từ trước đến nay, các doanh nghiệp đều bộc lộ ý thích cho người lao động nghỉ hưu sớm để nhường chỗ cho những người trẻ hơn. Nhưng ý thích đó là di tích của một kỷ nguyên thừa lao động; nó không thể duy trì được nữa khi lao động đang trở nên khan hiếm”.

Tóm lại, trong lúc còn đang tận hưởng những thành công phi thường, nước Mỹ đã tự nhận thấy mình đang chuyển đến một lãnh địa kinh tế chưa được khám phá khi kết thúc thập kỷ 1990. Trong khi nhiều người cho rằng một kỷ nguyên kinh tế mới sẽ kéo dài vô tận, thì những người khác lại thấy không chắc chắn. Cân nhắc giữa những khả năng đó, nhiều người đã bày tỏ một thái độ lạc quan thận trọng. Năm 1997, Greenspan đã lưu ý “Thật đáng tiếc, lịch sử được trải ra với những viễn cảnh của ‘các kỷ nguyên mới’ mà cuối cùng lại được chứng minh chỉ là một ảo tưởng. Tóm lại, lịch sử mách bảo chúng ta hãy thận trọng.”