Các mô hình chính quyền trên thế giới

Dẫn nhập

Một chính quyền hợp pháp phải là một chính quyền được tạo nên từ sự ưng thuận của toàn dân. Lịch sử hình thành quốc gia trên thế giới, ngoại trừ Mỹ, đều trải qua các giai đoạn từ phong kiến đến quân chủ. Sau chế độ quân chủ các nước đều trải qua một giai đoạn chuyển hóa, hoặc sang các chế độ độc tài như quân phiệt, phát-xít, đảng trị, hoặc sang thể chế dân chủ cộng hòa hay quân chủ lập hiến.

Như vậy có thể nói là, về phương diện chính trị, con người đã “tiến hóa” từ các chế độ phong kiến quân chủ đến các chế độ dân chủ, cộng hòa, như nghiên cứu của Freedom House năm 2005 cho thấy trong tổng số 192 nước trên toàn thế giới, con số các nước tiến hóa sang chế độ dân chủ qua bầu cử tăng từ 66 nước năm 1987 lên 122 nước năm 2005. Dĩ nhiên không phải nước nào có chế độ chính trị dân chủ qua bầu cử (có thi đua giữa các đảng chính trị) (electoral democracy) cũng hoàn toàn được tự do. Chỉ có 89 nước được đánh giá là tự do, 59 nước là tự do từng phần. Phần còn lại của thế giới được đánh giá là không có tự do, dù đa số các nước này đều có chính quyền lập nên qua bầu cử, nhưng không có thi đua giữa các đảng chính trị.* Trong bài này chúng ta sẽ so sánh các mô hình chính quyền khác nhau và tìm hiểu ưu điểm cũng như khuyết điểm của mỗi loại. 

A. Định nghĩa 

1. Quyền lực chính trị (political powers) là khả năng kiểm soát, chỉ huy, áp đặt ảnh hưởng hay cưỡng bách thi hành lên dân chúng của cơ quan chức năng, dù có thẩm quyền hay không. 

2. Quyền uy chính trị (Authority) là thẩm quyền hợp pháp đã được định chế hóa để thi hành quyền lực, dù đôi khi chính quyền không có đủ quyền lực để thi hành các quyết định của mình. 

B. Chính quyền theo hiến định 

Cho đến thế kỷ 13, tại Âu châu chế độ phong kiến bắt đầu suy tàn và nền quân chủ được củng cố tại các nước Tây Âu; tuy nhiên Trung Âu vẫn còn sống dưới chế độ phong kiến thêm vài thế kỷ nữa (Nguyễn Hiến Lê, 341). Tại Á châu, các nước đã chuyển từ phong kiến sang quân chủ từ vài thế kỷ trước. Tại Anh quốc, năm 1215, cuộc tranh chấp quyền hành giữa vua John và các nhà quý tộc dẫn đến một sự kiện lịch sử có thể được coi là cuộc cách mạng dân quyền đầu tiên của nhân loại; đó là sự ra đời của Đại Hiến Chương (Magna Carta) quy định trên văn bản quyền lợi, và nghĩa vụ của nhà vua và quý tộc. Tuy nhiên, từ thế kỷ 13 đến thế kỷ 18, Âu châu vẫn chưa thực sự ra khỏi chế độ quân chủ (hậu duệ của vua John vẫn muốn tìm cách tái lập quân chủ chuyên chế) mãi cho đến cuộc cách mạng giành độc lập của Mỹ năm 1776, và sau đó là cuộc cách mạng tư sản dân quyền Pháp 1789, thì lịch sử nhân loại mới sang hẳn một chương mới, và hình thành các chế độ chính trị khác nhau tuỳ theo lịch sử mỗi nước. 

1. Chế độ Quân chủ lập hiến (constitutional monarchy): 

Nếu ta quan niệm lịch sử như một dòng liên tục, thì bước tiến tự nhiên sau quân chủ là quân chủ lập hiến. Chế độ quân chủ lập hiến đầu tiên được thiết lập tại Anh quốc. Hiện nay trên thế giới có 31 quốc gia theo thể chế quân chủ lập hiến; đa số các quốc gia này là thuộc địa của Anh quốc trước kia. Tại Á châu có Nhật Bản, Thái Lan, Cambodia, Malaysia, Bhutan, và Nepal. 

Trong chế độ quân chủ lập hiến, vua/nữ hoàng là người đứng đầu nhà nước, nhưng chỉ có tính cách nghi lễ và biểu tượng. Thủ tướng là người đứng đầu chính phủ và điều hành guồng máy chính quyền (tức là quyền hành pháp); tuy nhiên, cũng có một vài nước theo quân chủ lập hiến mà nhà vua vẫn giữ phần lớn quyền hành pháp. 

Quyền lập pháp (làm ra luật) thuộc về quốc hội, có thể là một viện (unicameral), hay lưỡng viện (bicameral) tuỳ theo hiến pháp của từng nước. Thủ tướng do quốc hội bầu ra, hoặc do đảng đa số đưa ra để lãnh đạo chính phủ. 

2. Chế độ Đại Nghị (parliamentarism): 

Chế độ đại nghị chỉ khác với quân chủ lập hiến ở chỗ không còn nhà vua/nữ hoàng đứng đầu nhà nước. Chế độ đại nghị cũng có thể có một viện hoặc lưỡng viện quốc hội. Thủ tướng là người đứng đầu chính phủ; người đứng đầu nhà nước thường được gọi là chủ tịch hoặc tổng thống, nhưng trong hầu hết các nước theo chế độ đại nghị, chức vụ này chỉ có tính chất nghi thức mà thôi (Cộng hoà Liên bang Đức là thí dụ điển hình). 

Trong chế độ đại nghị, thẩm quyền hành pháp thuộc về nội các (hội đồng bộ trưởng) mà người đứng đầu là thủ tướng. Trong trường hợp chỉ có hai đảng mạnh nhất (như tại nước Anh), đảng nào chiếm đa số sẽ lập nội các gồm toàn đảng viên của mình (Lijphart, 10). Ngược lại, trong trường hợp đa đảng và không có đảng nào chiếm đa số tuyệt đối, chính phủ sẽ được thành lập từ liên minh một số các đảng để có đa số; trong hầu hết các trường hợp, đảng có đa số phiếu sẽ cử thủ tướng chính phủ. 

Chế độ đại nghị không có sự phân quyền rõ rệt giữa hành pháp và lập pháp, vì thủ tướng luôn là người đứng đầu đảng đa số trong quốc hội, và tất nhiên là phải được sự ủng hộ của đảng. Thêm vào đó, vì là đảng đa số nên các đạo luật do quốc hội đề nghị cũng dễ được hành pháp thông qua. Tuy nhiên, quốc hội cũng có một phương tiện để kiểm soát hành pháp qua đề nghị bất tín nhiệm (motion of no confidence) chính phủ, do các đảng đối lập đưa ra khi không đồng ý với chính sách của chính phủ, hay đối với chính thủ tướng. Đề nghị bất tín nhiệm sẽ được đưa ra biểu quyết trong khoá họp của quốc hội. Bên chính quyền cũng đưa ra đề nghị tín nhiệm để chống lại. Khi chính quyền đã bị biểu quyết bất tín nhiệm (vote of no confidence), thì hoặc là chính phủ phải từ nhiệm, hoặc là phải giải tán quốc hội (trước nhiệm kỳ) và tổ chức tổng tuyển cử trở lại. Trên thế giới hiện nay có 45 quốc gia theo thể chế đại nghị. 

3. Tổng thống chế (presidentialism): 

Như tên gọi, tổng thống chế là một chế độ chính trị mà người đứng đầu ngành hành pháp là tổng thống, do dân trực tiếp bầu ra. Các đặc tính của tổng thống chế gồm có: 

(1) Tổng thống vừa là chủ tịch nhà nước, vừa là người đứng đầu hành pháp; 

(2) Hành pháp (thi hành pháp luật) và lập pháp (làm ra pháp luật) được phân quyền rõ rệt: tổng thống không có quyền làm luật, nhưng, như tổng thống Mỹ, có thể đề nghị dự luật, tuy nhiên, đề nghị đó phải do thành viên của quốc hội đệ trình dự luật theo thủ tục của quốc hội. Tuy nhiên, đa số tổng thống các nước theo tổng thống chế có quyền phủ quyết (veto) một đạo luật dù đã được quốc hội thông qua; 

(3) Tổng thống có nhiệm kỳ cố định, và không thể giải tán quốc hội hay bị bãi nhiệm vì phiếu bất tín nhiệm; 

(4) Tổng thống có thể bị quốc hội bãi chức vì bất xứng hay phản quốc (như ở Mỹ). 

Còn có một biến thể nữa của tổng thống chế, thường được gọi là bán-tổng thống chế (semi-presidentialism), là một chế độ vừa có tổng thống vừa có thủ tướng, và cả hai vị đều trực tiếp điều hành chính phủ. Hiện nay có 13 nước theo bán-tổng thống chế. Đa số các nước này có tổng thống (do dân trực tiếp bầu ra) và thủ tướng. Vai trò và quyền hạn giữa tổng thống và thủ tướng cũng khác nhau tuỳ theo hiến pháp mỗi nước (nước Pháp là một thí dụ điển hình) 

4. Chế độ Cộng sản (communism): 

Chế độ cộng sản được hình thành từ đầu thế kỷ 20, với sự thành công của Cách mạng tháng 10 tại Nga, và được đặt căn bản trên chủ thuyết của Marx và Lenin. Căn cứ trên lý thuyết Marxist, cách mạng vô sản chỉ có thể xảy ra tại các nước kỹ nghệ tiên tiến. Trước tình hình hiện thực của nước Nga, một nước nông nghiệp lạc hậu, vào đầu thế kỷ 20, Lenin phải đưa ra một số các cải cách lý thuyết Marxist chính thống để đưa chủ thuyết cộng sản vào thực hành như sau: 

Thứ nhất là về vai trò của đảng cộng sản. Theo Lenin, đảng cộng sản là một đảng của những phần tử cách mạng chuyên nghiệp, thuộc thành phần ưu tú, tiên phong, chứ không phải là đảng của đa số quần chúng và hoạt động công khai như lý thuyết của Marx đề ra; 

Thứ hai, đảng cộng sản hoạt động theo nguyên tắc dân chủ tập trung (democratic centralism), tất cả đảng viên tuyệt đối phục tùng trung ương; 

Thứ ba, một đảng cách mạng chuyên nghiệp và kỷ luật cao như đảng cộng sản có thể tiến hành cách mạng vô sản ngay cả ở những nước nông nghiệp, lạc hậu, như Nga vào đầu thế kỷ 20. 

Sau cùng là quyền lãnh đạo của đảng cộng sản; Lenin lập luận rằng vì đảng là đảng của giai cấp tiên phong nên đương nhiên có quyền lãnh đạo đất nước mà không cần sự đồng ý của quần chúng thông qua bầu cử. Đảng cộng sản Liên Xô sau này cũng định chế hoá độc quyền quyền lãnh đạo của đảng qua điều 6 hiến pháp Xô-viết (1977); đảng cộng sản Việt Nam cũng có điều 4 hiến pháp (1980) xác định quyền lãnh đạo của đảng. 

5. Chế độ độc tài quân phiệt (military dictatorship): 

Chế độ độc tài quân phiệt, như tên gọi, do quân đội lãnh đạo, thường là qua một cuộc đảo chánh. Các quốc gia theo chế độ độc tài quân phiệt cũng có quốc hội, nhưng chỉ đóng vai phụ thuộc vào hành pháp do phe quân nhân lãnh đạo, bất chấp hiến pháp hoặc các giới hạn pháp lý khác. Hành pháp do một hội đồng quân nhân lãnh đạo (military junta), thường là đứng đầu bởi một sĩ quan cao cấp (người đã tiến hành đảo chánh). 

Chế độ quân phiệt thường xảy ra tại một số nước có khoảng trống chính trị sau khi chế độ thực dân cáo chung (nhất là sau Thế chiến thứ hai) và khi các lực lượng chính trị dân sự chưa trưởng thành đủ cả về lực cũng như lượng để trám khoảng trống chính trị. Tuy nhiên, tại một số các nước khác, phe quân nhân tiến hành đảo chánh chính quyền dân sự trong thập niên 1970, hay như Mauritania (tây bắc Phi châu) vào tháng 8, năm 2005. Trên thế giới hiện nay chỉ còn 4 nước theo chế độ quân phiệt, nhưng đa số đã chuyển hoá theo các mô hình chính trị khác như đã nói ở trên (xem phụ lục). 

6. Chế độ phát-xít (fascism): 

Là một chế độ chuyên chế mang những đặc tính sau: độc đảng, quốc gia cực đoan, quá khích về chủng tộc, đề cao quân đội, và tham vọng đế quốc. 

Nước đầu tiên tại Âu châu theo phát-xít là Italy (1922), sau đó là Đức (1933); tại Á châu chỉ có Nhật Bản theo phát-xít vào đầu thập niên 1930; tại Tây bán cầu là Argentina năm 1943 do tướng Peron lãnh đạo cho đến khi bị lật đổ năm 1955. 

Mặc dù ngày nay không còn một quốc gia nào theo chế độ phát-xít nữa, chúng ta cũng cần tìm hiểu qua bối cảnh xã hội đã đưa đến sự phát triển của chủ nghĩa phát-xít. 

Khác với chủ nghĩa cộng sản hình thành và phát triển trong nền kinh tế nông nghiệp lạc hậu như tại Nga và Trung Hoa, chủ nghĩa phát-xít phát triển tại các nước đã có nền kỹ nghệ cao và xã hội tiên tiến như tại Đức, Italy và Nhật Bản. Tại các nước kỹ nghệ, chủ nghĩa phát-xít được một số các kỹ nghệ gia và địa chủ ủng hộ nhằm chống lại sự hình thành các công đoàn lao động tự do, nhất là tại các nước mà truyền thống dân chủ còn yếu như Đức, Italy hoặc Nhật Bản, chỉ cần một số nhỏ các tài phiệt kỹ nghệ ủng hộ tài chánh cho phong trào phát-xít (tập đoàn kỹ nghệ sắt thép Thyssen và Krupp tại Đức và tập đoàn Mitsui tại Nhật). 

Hội trường mít tinh của chế độ Đức Quốc Xã 

Thứ hai là tầng lớp trung lưu hạng thấp gồm những công nhân, viên chức ăn lương. Thành phần này mang sẵn mặc cảm ganh ghét với thành phần ăn trên ngồi trước của các đại công ty và e sợ các công đoàn lao động tự do nên dễ ngả theo những tuyên truyền của phát-xít chống lại hai đối tượng này. 

Thứ ba là giới quân nhân, nhất là thành phần quân nhân nhà nghề, ủng hộ đảng phát-xít để củng cố ưu thế xã hội của họ. 

Cuối cùng là các thành phần quần chúng bất mãn, quốc gia quá khích hay kỳ thị chủng tộc rất dễ ngả theo các tuyên truyền của phát-xít. Khi Hitler gia nhập đảng Quốc Xã Đức năm 1919, ông ta là đảng viên thứ 7. Đến năm 1932, Quốc Xã có 14 triệu đảng viên, đến năm 1933, 17 triệu người Đức bầu cho đảng Quốc Xã (hơn phân nửa tổng số phiếu bầu). 

Nói tóm lại, chế độ phát-xít đề cao quốc gia và chủng tộc trên cá nhân, và chính quyền dùng bạo lực kiểm soát toàn bộ đời sống xã hội. Sau khi phe Trục (Đức-Ý-Nhật) thua trận sau Đệ nhị Thế chiến, chủ nghĩa và chế độ phát-xít không còn tồn tại nữa (Ebenstein, 1954). 

C. Chính quyền phi-hiến định 

Mặc dầu tất cả các nước trên thế giới ngày nay đều có một hiến pháp, nhưng tại một số nước chính quyền đã không tôn trọng hiến pháp. Các chính quyền này được gọi là chính quyền phi-hiến định (non-constitutional government) và có các đặc tính sau: 

Thứ nhất là không có cơ chế kiểm soát hữu hiệu quyền lực của chính quyền; nhà nước tuỳ tiện sử dụng quyền lực không qua các thủ tục đã được minh định trong hiến pháp. 

Thứ hai là thiếu tinh thần và ý thức thượng tôn pháp luật (pháp trị). Pháp luật được sử dụng như công cụ để cai trị dân chúng, chứ không áp dụng cho viên chức chính quyền, nhất là thành phần lãnh đạo. 

Thứ ba là các quyền công dân không được quy định rõ ràng và bảo vệ chắc chắn bởi luật pháp. Chính quyền có thể dùng các nghị định hoặc chỉ thị để xâm phạm các quyền công dân. 

Chính trị và Chính quyền 

Từ ngữ chính trị (politics) nguyên gốc từ chữ polis (Hy lạp) chỉ sự quần tụ của con người. Aristotle, trong tác phẩm Chính Trị Luận, lý giải rằng con người sống với nhau thành cộng đồng là nhằm để đạt tới một cái tốt chung cho mọi người; do đó, chính trị hàm nghĩa tạo thành cái tốt chung cho mọi người. Từ ngữ polis sau được dùng để chỉ các thị-quốc của cổ Hy lạp. Từ “chính trị” sau đó được dùng để chỉ tất cả mọi sinh hoạt của con người sống chung trong một thị-quốc; nói rộng ra trong các xã hội. Khi con người từ bỏ trạng thái thiên nhiên để sống chung với nhau, nhất thiết phải có luật lệ và tác nhân thi hành luật, từ đó khái niệm chính quyền và quyền lực chính trị được thành hình. Hiểu theo nghĩa rộng và từ nguyên Hy lạp, chính trị chỉ tất cả mọi sinh hoạt của con người trong một xã hội. Một nền chính trị tốt là một nền chính trị trong đó sinh hoạt của con người được hài hoà, ổn định, công bằng, và mỗi người đều có cơ hội để tự thăng tiến. 

Chính trị hiểu theo nghĩa hiện đại bao gồm những hoạt động có liên quan tới chính quyền và quyền lực chính trị. Một chế độ dân chủ giải quyết những vấn đề thuộc về xã hội, quốc gia qua các định chế, tiến trình và phương thức quy định rõ rệt; chính quyền được thành lập qua các cuộc bầu cử định kỳ mang tính chất thi đua, công khai và đại diện cho những khuynh hướng khác nhau. Quyền lực chính trị của chính quyền bị hiến pháp giới hạn. Nói một cách khác, tinh thần thượng tôn pháp luật (pháp trị) là nền móng của một chế độ chính trị.

Kết luận 

Kể từ khi sống thành xã hội, loài người đã kiến tạo cho mình một chính quyền để đảm bảo an sinh, trật tự, của cải vật chất và tự do. Các mô hình chính quyền đã tuần tự tiến hoá từ quân chủ sang quân chủ lập hiến, rồi đến đại nghị và tổng thống chế. Tuy nhiên còn các chế độ chính trị khác như cộng sản, quân phiệt và phát-xít. Mỗi quốc gia tuỳ theo hoàn cảnh lịch sử, phát triển kinh tế và dân trí chọn cho mình một mô hình chính quyền thích hợp. Dù chế độ nào đi chăng nữa, trong thời buổi hiện đại, chính quyền nào cũng phải thực thi tốt chức năng đã được nhân dân giao phó và chịu trách nhiệm về mọi hành vi của mình.

Ghi Chú: 

Xem thêm Phương pháp luận của Freedom House và các tiêu chí dùng trong bản nghiên cứu tự do trên thế giới tại 

http://www.freedomhouse.org/template.cfm?page=35&year=2005