Vai trò điều tiết thị trường tiền tệ của ngân hàng nhà nước Việt Nam

Trước hết đánh giá một các sơ bộ có thể thấy rằng mặc dù thị trường tiền tệ của Việt Nam chưa thực sự phát triển nhưng các bộ phận cấu thành của nó đã hình thành ở một mức độ nhất định. Trước tiên phải kể đến thị trường nội tệ và ngoại tệ liên ngân hàng, nơi thực hiện việc điều tiết vốn ngắn hạn bằng VND và ngoại tệ giữa các ngân hàng. Bên cạnh đó, hoạt động của thị trường tiền tệ còn bao gồm các hoạt động cho vay của ngân hàng nhà nước dưới các hình thức: tái cấp vốn, tái chiết khấu…; hoạt động thị trường mở, nghiệp vụ hoán đổi ngoại tệ nhằm mục đích điều tiết, cung ứng vốn khả dụng ngắn hạn cho các ngân hàng, hoạt động mua bán lại giấy tờ có giá ngắn hạn.

Thực tế thị trường nội tệ liên ngân hàng được hình thành từ năm 1993 dưới hình thức ban đầu là một thị trường tập trung, có tổ chức qua ngân hàng nhà nước. Tuy nhiên, từ năm 1997, hoạt động của thị trường này diễn ra theo hình thức các ngân hàng trực tiếp vay mượn lẫn nhau không thông qua trung gian là ngân hàng nhà nước. Các ngân hàng thường có quan hệ với nhau đã dựa trên mức độ tín nhiệm để thoả thuận các phương thức giao dịch, thời hạn, lãi suất cũng như các điều kiện đảm bảo. Cho đến nay, phần lớn các giao dịch liên ngân hàng thực hiện dưới hình thức tín chấp, hoặc đảm bảo bằng số dư tiền gửi đối ứng tại ngân hàng cho vay. Một số ngân hàng đã thực hiện quan hệ vay mượn dưới hình thức gửi tiền lẫn nhau. Một điểm đáng lưu ý là trên thị trường đã hình thành nhóm các ngân hàng thường cung ứng nguồn tiền Đồng mà chủ yếu là các ngân hàng thương mại quốc doanh; và ngược lại nhóm các ngân hàng thương mại cổ phần và chi nhánh ngân hàng nước ngoài, ngân hàng liên doanh thường có thu cầu vay tiền Đồng. Các ngân hàng thương mại cổ phần có quy mô nhỏ, chưa tạo lập được uy tín, sở hữu rất ít các giấy tờ có giá ngắn hạn có thể mua bán trên thị trường, lại thường gặp khó khăn về nguồn vốn tiền Đồng.

Từ thực tế trên cho thấy, mặc dù thị trường nội tệ liên ngân hàng đã thực hiện việc điều tiết vốn ngắn hạn trong các ngân hàng, nhưng chức năng phân phối, điều chuyển vốn khả dụng của thị trường chưa được thực hiện một cách hiệu quả. Việc chuyển đổi vốn chỉ diễn ra đối với một số ngân hàng có quan hệ vay mượn thường xuyên và thường chỉ theo một chiều giữa các nhóm ngân hàng thường cho vay và nhóm ngân hàng thường đi vay. Thậm chí ở một vài ngân hàng việc điều chỉnh vốn trong hệ thống chưa linh hoạt, điều này cũng làm hạn chế sự phát triển của thị trường. Lãi suất thị trường liên ngân hàng Việt Nam chưa thực sự phản ánh cung cầu vốn khả dụng ngắn hạn trên thị trường. Chính vì vậy,lãi suất thị trường nội tệ liên ngân hàng, cũng như các hoạt động trên thị trường chưa thực sự là nguồn cung cấp thông tin hiệu quả phục vụ cho việc điều hành chính sách tiền tệ . Về phía ngân hàng nhà nước, việc thực hiện vai trò điều tiết tiền tệ cũng còn có một số hạn chế nhất định. Một số các quy định trước đây về thị trường nội tệ liên ngân hàng không còn phù hợp với yêu cầu thực tiễn hiện nay. Hiện nay, ngân hàng nhà nước đang trong quá trình chỉnh sửa, hoàn thiện cơ sở pháp lý tạo điều kiện cho thị trường hoạt động năng động, hiệu quả hơn.

Trong khi đó, hoạt động của thị trường ngoại tệ liên ngân hàng những năm qua đã có những bước chuyển đổi đáng kể. Thị trường đã là nơi kết nối cung cầu ngoại tệ của các tổ chức tín dụng. Thông qua thị trường, ngân hàng nhà nước đã theo dõi được các giao dịch về ngoại tệ trong hệ thống ngân hàng, nắm bắt diễn biến cung cầu, và tham gia thị trường với vai trò là người mua bán cuối cùng để can thiệp khi cần thiết nhằm thuực hiện mục tiêu chính sách tiền tệ trong từng thời kỳ. Thực tế từ năm 1997 đến nay, bên cạnh việc điều chỉnh linh hoạt tỷ giá, việc ngân hàng nhà nước thực hiện các biện pháp can thiệp kịp thời trên thị trường đã phát huy tác dụng, tạo điều kiện cho các ngân hàng tháo gỡ khó khăn trong cân đối ngoại tệ, góp phần ổn định tỷ giá. Tuy nhiên, cho đến nay, các thành viên trên thị trường vẫn chưa thực sự chủ động trong việc tìm kiếm các nguồn ngoại tệ khi cần thiết. Giao dịch giữa các ngân hàng thực hiện chủ yếu dưới hình thức giao ngay. Các giao dịch kỳ hạn và hoán đổi mang tính phòng ngừa rủi ro lại chưa được thực hiện thường xuyên.

Về thị trường đấu thầu tín phiếu kho bạc. Có thể khẳng định rằng trong những năm qua, việc đấu thầu tín phiếu kho bạc thông qua ngân hàng nhà nước đã mở ra một kênh huy động vốn với chi phí thấp cho ngân sách nhà nước. Đặc biệt, từ tháng 7/2000, thị trường đấu thầu tín phiếu kho bạc đã trở thành nguồn cung cấp hàng hoá chủ yếu cho hoạt động của nghiệp vụ thị trường mở. Nhưng cho đến nay thị trường vẫn chưa thực sự sôi động, các thànhviên chủ yếu của thị trường vẫn chỉ là các ngân hàng thương mại quốc doanh, các ngân hàng có tiềm năng về vốn VND. Lãi suất tín phiếu kho bạc còn bị lệ thuộc bởi sự chỉ đạo, chưa phản ánh lãi suất thị trường. Kỳ hạn của tín phiếu lại hạn chế, chỉ gồm một kỳ hạn duy nhất là 364 ngày. Bên cạnh đó, thị trường thứ cấp, thị trường mua bán lại tín phiếu kho bạc chưa thực sự phát triển, nên việc sử dụng tín phiếu kho bạc của các tổ chức tín dụng như một công cụ trên thị trường tiền tệ còn rất hạn chế.

Nhìn chung, cho đến nay thị trường tiền tệ của Việt Nam vẫn phát triển ở mức độ thấp xét trên cả góc độ quy mô, chủng loại hàng hoá, và công cụ giao dịch. Theo luật ngân hàng nhà nước,các giấy tờ có giá ngắn hạn được mua bán trên thị trường tiền tệ bao gồm tín phiếu kho bạc, tín phiếu ngân hàng nhà nước, chứng chỉ tiền gửi và các loại giấy tờ có giá ngắn hạn khác (ngoài tín phiếu kho bạc, tín phiếu ngân hàng nhà nước) chưa được tiêu chuẩn hoá để giao dịch trên thị trường. Hơn nữa, như đã nêu ở trên, công cụ chiếm vị trí chủ đạo trên thị trường tiền tệ là tín phiếu kho bạc cũng còn một số hạn chế nhất định. Một số công cụ đã được sử dụng khá phổ biển trên thị trường tiền tệ các nước như thương phiếu, thoả thuận mua lại, chứng chỉ tiền gửi…nhưng vẫn chưa được hình thành ở Việt Nam hoặc đang ở giai đoạn rất sơ khai. Riêng đối với thương phiếu, mặc dù pháp lệnh thương phiếu được ban hành từ năm 1999 nhưng quá trình triển khai soạn thảo các văn bản hướng dẫn tiến hành còn chậm. Tháng 7/2001 Nghị định hướng dẫn thi hành Pháp lệnh Thương phiếu mới được ban hành và hiện nay ngân hàng nhà nước đang khẩn trương xây dựng các văn bản hướng dẫn để thương phiếu sớm trở thành một trong những công cụ hiệu quả trên thị trường tiền tệ. Ngoài ra, các công cụ mang tính phòng ngừa rủi ro còn ít được áp dụng, nhấy là các giao dịch hoán đổi với các hình thức đa dạng như hoán đổi ngoại tệ, hoán đổi lãi suất…

Thực tế, các thành viên tham gia thị trường tiền tệ Việt Nam còn rất hạn chế, bản thân một số tổ chức chưa quản lý vốn linh hoạt và hiệu quả, chưa chủ động tham gia thị trường tiền tệ để sinh lời nguồn vốn tạm thời nhàn rỗi của mình. Nhất là hiện nay hệ thống ngân hàng Việt Nam đang trong giai đoạn cải cách, củng cố nên cũng ảnh hưởng đến khả năng tham gia thị trường tiền tệ. Ngân hàng nhà nước chưa phát huy tốt vai trò hướng dẫn thị trường, nên việc tham gia thị trường của các tổ chức, các cá nhân còn hạn chế. Một số mô hình định chế tài chính khá thành công trong việc đầu tư trên thị trường tiền tệ ở các nước như các quỹ tương hỗ thị trường tiền tệ chưa được tạo diều kiện để hình thành.

Trong nền kinh tế thị trường, để kiểm soát và điều tiết tiền tệ, ngân hàng trung ương các nước thường sử dụng hệ thống các công cụ như dự trữ bắt buộc, tái cấp vốn, nghiệp vụ thị trường mở. Đối với Việt Nam, hệ thống các công cụ kiểm soát và điều tiết tiền tệ đã được hình thànhvà phát triển cùng với quá trình đổi mới hệ thống ngân hàng. Xuất phát từ thực tiễn Việt Nam, ngân hàng nhà nước đã thực hiện việc kiểm soát,điều tiết tiền tệ thông qua việc sử dụng các công cụ trực tiếp như: hạn mức tín dụng, lãi suất, tỷ giá, đồng thời thiết lập và bước đầu sử dụng các công cụ gián tiếp như dự trữ bắt buộc, tái cấp vốn, ngiệp vụ thị trường mở.

Tăng cường phạm vi và hiệu quả điều tiết, kiểm soát thị trường tiền tệ của ngân hàng nhà nước là mục tiêu đặt ra trong quá trình cải cách hệ thống ngân hàng Việtt Nam. Những đổi mới trong quá trình điều tiết, kiểm soát tiền tệ trong nhiều năm qua của ngân hàng nhà nước đã có những đóng góp nhất định đối với quá trình cải cách hệ thống ngân hàng, góp phần quan trọng trong ổn định hệ thống tài chính, ổn định kinh tế vĩ mô, tạo vốn cho quá trình tăng trưởng kinh tế và tạo điều kiện phát triển thị trường tiền tệ. Thực tế, hệ thống các công cụ chính sách tiền tệ đã phát huy tác dụng, ngày càng nâng cao vai trò điều tiết tiền tệ của ngân hàng nhà nước. Điều này có thể thấy được thông qua việc đánh giá các bước đổi mới căn bản đối với các công cụ dự trữ bắt buộc, tái cấp vốn, tỷ giá, lãi suất, việc ra đời của nghiệp vụ thị trường mở tháng 7/2000 và việc thực hiện nghiệp vụ hoán đổi ngoại tệ từ tháng 7/2001.

Đối với công cụ dự trữ bắt buộc, từ năm 1995 đến nay, việc quy định hệ thống nhất là tài khoản tiền gửi thanh toán và tiền gửi dự trữ bắt buộc vào một tài khoản, từng bước mở rộng đối tượng áp dụng cự trữ bắt buộc và tỷ lệ dự trữ bắt buộc được áp dụng linh hoạt đối với từng loại hình tổ chức tín dụng đã góp phần nâng cao khả năng dự đoán được nhu cầu dự trữ của các tổ chức tín dụng, qua đó tăng cường vai trò kiểm soát thị trường tiền tệ của ngân hàng nhà nước. Bên cạnh đó, việc quy định số tiền dự trữ bắt buộc được tính bình quân thay cho quy định khống chế theo ngày đã thực sự tạo điều kiện cho các ngân hàng sử dụng vốn linh hoạt hơn trước đây. Tỷ lệ dự trữ bắt buộc đã liên tục được điều chỉnh bám sát diễn biến thị trường, nhất là việc điều chỉnh tỷ lệ dự trữ bắt buộc bằng ngoại tệ và VND gần đây đã phát huy tác dụng trong việc khắc phục tình trạng khan hiếm VND, hạn chế dòng chuyển đổi từ VND sang USD, góp phần ổn định tiền tệ và tạo điều kiện sử lý mối quan hệ giữa lãi suất nội tệ và lãi suất ngoại tệ, giữa lãi suất và tỷ giá trên thị trường.

Đối với công cụ tái cấp vốn. Có thể thấy rằng cùng với việc đổi mới điều hành chính sách tiền tệ, công cụ tái cấp vốn đã được từng bước đổi mới theo hướng thực hiện vai trò là công cụ tín dụng ngắn hạn của ngân hàng nhà nước, và ngân hàng nhà nước thực hiện vai trò “người cho vay cuối cùng”. Cho đến nay, việc vay tái cấp vốn theo chỉ định đã ngày càng hạn chế. Thay vào đó, tái cấp vốn thường thông qua các hình thức khác nhau như cho vay có bảo đảm bằng cầm cố thương phiếu và các giấy tờ có giá ngắn hạn, chiết khấu , tái chiết khấu thương phiếu, giấy tờ có giá ngắn hạn…đã ngày càng chiếm tỷ trọng lớn trong tổng mức tái cấp vốn từ ngân hàng nhà nước cho các ngân hàng. Từ năm 1997 đến nay, lãi suất tái cấp vốn đã được xác định mức cụ thể thay cho việc quy định theo tỷ lệ phần trăm trên lãi suất cho vay áp dụng đối với các dự án cho vay của các tổ chức tín dụng trước đây. Từ năm 1999, lãi suất tái cấp vốn đã được điều chỉnh linh hoạt cung cấp tín hiệu về điều hành chính sách tiền tệ và phù hợp với diễn biến trên thị trường.

Bên cạnh việc cung ứng vốn ngắn hạn cho các ngân hàng qua các hình thức tái cấp vốn, từ tháng 7/2000, nghiệp vụ thị trường mở chính thức hoạt động đã mở ra một kênh cung ứng, điều tiết vốn khả dụng mới cho các tổ chức tín dụng. Ngân hàng nhà nước bước đầu có thêm một công cụ mới để thực hiện mục tiêu của chính sách tiền tệ. Tuy đến nay mặc dù quy mô hoạt động nghiệp vụ thị trường mở còn hạn chế, nhưng việc đưa nó đi vào hoạt động đã tạo điều kiện cho các tổ chức tín dụng thành viên sử dụng linh hoạt các giấy tờ có giá ngắn hạn, góp phần nhất định đối với việc điều chỉnh vốn khả dụng cho các tổ chức tín dụng thành viên, đặc biệt khi thiếu hụt khả năng thanh toán.

Gần đây, việc ngân hàng nhà nước đưa ra thực hiện nghiệp vụ hoán đổi ngoại tệ đã góp phần quan trọng trong việc giúp các ngân hàng thương mại khắc phục tình trạng khan hiếm tiền Đồng. Sự ra đời của công cụ này đã mở đường cho các tổ chức tín dụng thường sở hữu ít các giấy tờ có giá ngắn hạn trong việc tiếp nhận kênh hỗ trợ vốn từ ngân hàng nhà nước khi cần thiết.

Ngoài ra có thể thấy rằng mặc dù chưa thực sự hoàn thiện, nhưng công cụ lãi suất và tỷ giá đã phát huy tác dụng nhất định trong việc thực hiện vai trò điều tiết, kiểm soát tiền tệ của ngân hàng nhà nước trong những năm qua. Trên thực tế, việc điều hành lãi suất của ngân hàng nhà nước không ngừng được hoàn thiện theo hướng tiến tới “tự do hoá lãi suất” với những bước đi thận trọng, phù hợp với điều kiện kinh tế – xã hội, xu thế phát triển của thị trường tiền tệ, mức độ hội nhập của nền kinh tế Việt Nam vào thị trường tài chính và khu vực thế giới. Từ tháng 8/2000 với việc thực hiện lãi suất cơ bản, cơ chế lãi suất dã được điều hành linh hoạt, gắn chặt với yếu tố thị trường hơn so với cơ chế “trần lãi suất cho vay”. Nếu như trước đây quy định trần lãi suất cho vay còn dựa vào ý muốn chủ quan của ngân hàng nhà nước, thì lãi suất cơ bản đã được xác định trên cơ sở lãi suất thị trường với mức độ rủi ro thấp nhất. Lãi suất cơ bản đã đước coi là lãi suất định hướng, trên cơ sở đó các tổ chức tín dụng có điều kiện chủ động, linh hoạt trong việc xác định lãi suất phù hợp với cung cầu về vốn trên thị trường.

Một mốc quan trọng đánh dấu bước tiến trong điều hành lãi suất đó chính là việc ngân hàng nhà nước thực hiện tự do hoá lãi suất cho vay ngoại tệ từ 6/2001 trong bối cảnh lãi suất trên thế giới giảm thấp, các điều kiện kinh tế – tiền tệ trong nước đã được nâng cao. Cho đến nay, việc tự do hoá lãi suất này đã có tác dụng khuyến khích cho vay ngoại tệ, giúp cho mối quan hệ tỷ giá - lãi suất được xác lập hợp lý hơn, cũng như tạo điều kiện cho việc ngân hàng nhà nước thực hiện vai trò điều tiết tiền tệ thông qua các công cụ chính sách tiền tệ khác.

Về công cụ tỷ giá. Cùng với sự ra đời và phát triển của thị trường ngoại tệ liên ngân hàng, ngân hàng nhà nước đã thực hiện đổi mới mạnh mẽ cơ chế điều hành tỷ giá. Đặc biệt trong các năm 1997 – 1998, việc ngân hàng nhà nước chủ động điều chỉnh biên độ giao dịch và sau đó ấn định tỷ giá chính thức trên cơ sở tỷ giá mua bán trên thị trường ngoại tệ liên ngân hàng, khiến cho tỷ giá phù hợp hơn với tương quan nhu cầu ngoại tệ trên thị trường và khả năng tăng điều tiết thị trường của tỷ giá do ngân hàng nhà nước công bố. Thực tế, việc điều hành tỷ giá của ngân hàng nhà nước đã góp phần hạn chế ảnh hưởng của cuộc khủng hoảng tài chính tiền tệ khu vực đến kinh tế Việt Nam, góp phần ổn định kinh tế vĩ mô, ổn định tiền tệ. Từ năm 1999 đến nay, bên cạnh việc can thiệp kịp thời của ngân hàng nhà nước trên thị trường ngoại tệ liên ngân hàng, việc thực hiện cơ chế điều hành tỷ giá theo các nguyên tắc thị trường (thông qua hình thức hàng ngày ngân hàng nhà nước công bố tỷ giá chính thức là tỷ giá giao dịch bình quân trên thị trường ngoại tệ liên ngân hàng của ngày giao dịch trước đó, quy định tỷ giá giao dịch giữa VND và USD của các tổ chức tín dụng không vượt quá 0,1% so với tỷ giá do ngân hàng nhà nước và điều chỉnh linh hoạt với mức trần gia tăng tỷ giá đối với các giao dịch kỳ hạn, hoán đổi…) đã phát huy tác dụng, góp phần ổn định thị trường tiền tệ.

Tuy nhiên, nhìn nhận một cách khách quan có thể thấy rằng, việc sử dụng các công cụ chính sách tiền tệ để thực hiện vai trò điều tiết tiền tệ của ngân hàng nhà nước còn có một số hạn chế nhất định. Cho đến nay, về cơ bản những quy định hiện tại về dự trữ bắt buộc nhằm đảm bảo tính linh hoạt trong việc sử dụng vốn của các ngân hàng thương mại. Tuy nhiên tiền gửi dự trữ bắt buộc còn quy định hạn hẹp ở loại tiền gửi có kỳ hạn 12 tháng trở xuống nên khả năng kiểm soát và điều tiết khối tiền tệ M2 của ngân hàng nhà nước còn hạn chế. Ngân hàng nhà nước trả lãi cho tiền gửi vượt dự trữ bắt buộc đã không khuyến khích các ngân hàng thương mại tận dụng tối đa nguồn vốn, dẫn đến tình trạng có thời kỳ các ngân hàng thương mại để dự trữ dư thừa nhiều, hạn chế các hoạt động cho vay ngắn hạn, nhất là cho vay qua đêm trên thị trường tiền tệ.

Trong quá trình kiếm soát và điều tiết tiền tệ, vai trò của công cụ tái cấp vốn vẫn còn hạn chế. Mặc dù cơ chế tái cấp vốn không có sự phân biệt đối với các ngân hàng khác nhau, nhưng thực tế tái cấp vốn vẫn chủ yếu thực hiện đối với các ngân hàng thương mại quốc doanh, các ngân hàng thương mại cổ phần ít được tái cấp vốn do thường không đủ các điều kiện tái cấp vốn. Lãi suất tái cấp vốn chưa gây tác dụng hiệu ứng với lãi suất thị trường và chưa phát huy tốt vai trò kích thích tăng giảm nhu cầu tiền tệ. Đối với nghiệp vụ thị trường mở, do hàng hoá trên thị trường hạn hẹp về chủng loại, thời gian cũng như số lượng và số tín phiếu kho bạc là công cụ chủ yếu trên thị trường lại tập trung vào các ngân hàng thương mại quốc doanh, nên thực tế số thành viên tham gia các phiên giao dịch rất hạn chế. Điều này dẫn đến tác động của hoạt động thị trường mở đến vốn khả dụng của các tổ chức tín dụng và các điều kiện thị trường tiền tệ nói chung là chưa đáng kể. Lãi suất trên thị trường mở chưa phản ánh sát thực quan hệ cung cầu về vốn trên thị trường. Cũng như lãi suất tái cấp vốn, lãi suất chiết khấu, lãi suất trên thị trường mở chưa phát huy vai trò lãi suất định hướng, chỉ đạo thị trường, tác động đến các nhu cầu về dự trữ của các tổ chức tín dụng. Các mức lãi suất này chưa có mối quan hệ chặt chẽ với lãi suất trên thị trường liên ngân hàng. Và hạn chế đã nêu của thị trường tiền tệ, nhất là thị trường nội tệ liên ngân hàng ở một chừng mực nhất định đã có ảnh hưởng ngược trở lại đến việc thực hiện vai trò kiểm soát thị trường tiền tệ của ngân hàng nhà nước.