Hệ thống Dự trữ Liên bang Mỹ vận hành như thế nào?

Nguồn: “The Federal Reserve system“, The Economist, 09/06/2016

Biên dịch: Lê Thị Hồng Loan | Biên tập: Lê Hồng Hiệp

Khi Ủy ban Thị trường Mở (FOMC) của Cục Dự trữ Liên bang Hoa Kỳ (Fed) quyết định liệu có nên tăng lãi suất hay không tại phiên họp bắt đầu từ ngày 14/6 hay không, đại diện các chi nhánh khu vực của Fed sẽ chiếm 5 trong 10 lá phiếu. Không giống như Chủ tịch của Fed là Janet Yellen, Stanley Fischer, vị Phó của bà, hoặc ba “thống đốc” Fed đương nhiệm, những vị “chủ tịch” khu vực của Fed không được bổ nhiệm bởi Nhà Trắng, cũng không phải được phê chuẩn bởi Quốc hội, mà được bầu lên trong các chi nhánh tương ứng của họ. Điều này không phải là không gây tranh cãi. Các nhà lý thuyết âm mưu cho rằng các ngân hàng khu vực của Fed là một “cartel ngân hàng”; còn những nhà phê bình tỉnh táo hơn, như Hillary Clinton và Bernie Sanders, nói rằng các Fed khu vực mang lại cho các ngân hàng thương mại quá nhiều quyền lực. Vậy, hệ thống này vận hành như thế nào?

Hầu hết các nền kinh tế hiện đại chỉ có một ngân hàng trung ương, được trao quyền bởi Chính phủ. Thực tế rằng ngân hàng trung ương Hoa Kỳ phức tạp hơn các ngân hàng trung ương khác là kết quả của một loạt các thỏa hiệp chính trị xảy ra vào năm 1913, khi Fed được thành lập, và sau đó một lần nữa vào năm 1935, khi nó được tái cơ cấu.

Vào thời điểm đó, các chính trị gia phải giành được sự ủng hộ của các chủ ngân hàng, những người hoài nghi về việc tập trung hóa quyền lực kiểm soát tiền tệ ở Washington, DC. “Các ngân hàng khu vực tương tự các tiểu bang và Hội đồng Dự trữ Liên bang tương tự như Quốc hội”, theo lời Thượng nghị sĩ Carter Glass, một trong những kiến trúc sư của Fed (thường được biết đến nhiều hơn qua Đạo luật Glass-Steagall, một đạo luật đã tách các ngân hàng đầu tư khỏi các ngân hàng bán lẻ cho đến năm 1999).

12 ngân hàng dự trữ khu vực thuộc hệ thống Fed.

Các ngân hàng thương mại sẽ tự cấp vốn cho các Fed khu vực và bổ nhiệm hai phần ba các giám đốc của nó. Đến lượt mình, các giám đốc sẽ bầu ra một vị Chủ tịch, và người này, trên cơ sở luân phiên, có thể giành được một trong năm ghế có quyền biểu quyết tại FOMC, một cơ quan đặt ra các mức lãi suất cho cả nước. Hệ thống này đã được thiết kế sao cho các thống đốc ở Washington chiếm đa số tại FOMC. Nhưng các chính trị gia đã trở nên ngày một chậm chạp hơn trong việc lấp đầy các ghế thống đốc trống. Mức độ đại diện của các Fed khu vực do đó đã gia tăng kể từ thời Tổng thống Ronald Reagan, theo một phiên bản lịch sử mới về Fed của Peter Conti-Brown đến từ Đại học Pennsylvania. Ngày nay, các chủ tịch khu vực ngang ngửa với các thống đốc về quyền biểu quyết, bởi có hai ghế trống tại FOMC.

Việc tham gia Fed vẫn mang tính tự nguyện cho đến năm 1980. Để khuyến khích các ngân hàng tham gia – điều có nghĩa là phải đầu tư vốn vào Fed – các ngân hàng đã được bù đắp bằng mức lãi phi rủi ro (tức cố định) là 6%. Khoản thanh toán này vẫn tồn tại khi việc gia nhập Fed trở nên bắt buộc. Vào năm 2015, Fed đã chi 1,7 tỷ USD để trả các khoản lãi này. Vào cuối năm đó, Quốc hội đã bỏ phiếu để cắt giảm mức cổ tức dành cho 70 ngân hàng lớn nhất, những ngân hàng có tổng tài sản lớn hơn 10 tỷ USD. Những ngân hàng lớn này, vốn là các đơn vị sở hữu phần lớn vốn của Fed, bây giờ chỉ nhận được mức lợi tức tương đương trái phiếu Kho bạc kỳ hạn mười năm (hiện nay khoảng 1,7%). Nhưng khoảng 1.900 ngân hàng nhỏ hơn vẫn nhận được mức lãi 6%. Các ngân hàng đang nắm giữ cổ phiếu phát hành trước năm 1942 được nhận cổ tức miễn thuế.

Kể từ cuộc khủng hoảng tài chính, các chính trị gia đã soi xét kỹ lưỡng ảnh hưởng của các ngân hàng thương mại đối với các Fed khu vực, vốn ngày nay có chức năng quan trọng nhất là điều tiết các ngân hàng tại khu vực của họ. Các thành viên hội đồng của các Fed khu vực không chịu trách nhiệm trực tiếp về việc ban hành quy định – nó không hoàn toàn đúng kiểu “cáo gác chuồng gà” – như Bernie Sanders khẳng định – nhưng vai trò quá gần gũi của họ gây nên sự khó chịu. Còn Hillary Clinton muốn loại bỏ họ. Năm 2010, đạo luật Dodd-Frank đã tước quyền biểu quyết bầu chủ tịch Fed khu vực của ba đại diện trong mỗi hội đồng. Nhưng các ngân hàng vẫn được bổ nhiệm ba giám đốc bên ngoài khác, và những người này vẫn có quyền biểu quyết (ba giám đốc còn lại được bổ nhiệm bởi Fed Trung ương ở Washington, DC). Và các đại diện ngân hàng vẫn có thể tham gia vào một cuộc biểu quyết để bãi nhiệm chủ tịch Fed khu vực.

Điều này là đáng lo ngại khi nhìn từ quan điểm chính sách tiền tệ cũng như quan điểm pháp lý, vì các ngân hàng được cho là hưởng lợi từ các mức lãi suất cao hơn. Từ năm 1936, gần ba phần tư các vụ bất đồng quan điểm mang tính hiếu chiến (đòi tăng lãi suất) tại FOMC xuất phát từ các Chủ tịch Fed khu vực. Các nhà lý thuyết âm mưu đã sai: Fed không phải là một cartel của các ngân hàng. Nhưng nó sẽ vẫn tốt hơn nếu không có sự tham gia của các chủ ngân hàng.

Xem thêm:

#143 – Quái vật đảo Jekyll: Lật lại hồ sơ Cục Dự trữ Liên bang (Ch.1)