Sơ lược về công tác quản lí nhà nước về đất đai ở nước ta ở chế độ cũ

Khi người Việt cổ cùng sống chung trong một công xã nguyên thuỷ thì đất đai là của chung và đó chính là khởi thuỷ của ruộng đất công, mọi người cùng làm, cùng hưởng và cùng chung sức bảo vệ.

Từ thời vua Hùng, toàn bộ ruộng đất trong cả nước là của chung và cũng là của vua Hùng. Khi đất đai bị xâm phạm thì các vua Hùng tổ chức chống cự để bảo vệ và người dân phải thực hiện mệnh lệnh của vua. Những khái niệm sơ khai về sở hữu nhà vua được hình thành. Người dân có câu "Đất của vua, chùa của làng".

Trong hơn 1000 năm Bắc thuộc, hình thức sở hữu tối cao của chế độ phong kiến về ruộng đất chi phối xã hội Việt Nam.

Nhà Đường áp dụng nhiều chính sách về đất đai để tạo nguồn thu nhập ổn định cho Nhà nước đô hộ như lập sở hộ khẩu và áp dụng chính sách "tô, dung, điệu" để thu thuế, sau này được thay thế bằng phép "lưỡng thuế" (Vũ Thị Phụng,1997). Lúc này số người Hoa di cư sang nước ta ngày càng nhiều, họ lập làng sống xen kẽ với người Việt và du nhập các hình thức ruộng đất từ quê sang. Một bộ phận ruộng đất của người Việt biến thành "lộc điền" của các quan chức đô hộ(Tôn Gia Huyên, 2000).

Ngay từ khi mới giành được độc lập tự chủ, các Nhà nước phong kiến Việt Nam đã xác lập quyền sở hữu tối cao về đất đai thuộc nhà vua.

Theo Trần Đức (1992), từ thời nhà Đinh đến Tiền Lê bắt đầu thực hiện một số chính sách đất đai nhằm khẳng định quyền sở hữu tối cao của Nhà nước, đảm bảo lợi ích kinh tế cho các quan tướng cao cấp nên đặc trưng của chính sách ruộng đất thời này là: Hình thành một bộ phận ruộng đất thuộc sở hữu trực tiếp của Nhà nước với tên "ruộng tịch điền" (ruộng mà vua đặt chân vào cày để khuyến khích sản xuất nông nghiệp). Một số quan lại có công với triều đình (dẹp loạn 12 xứ quân) được vua cấp cho một vùng nào đó để hưởng thuế gọi là "thực ấp".

Dưới thời nhà Lý - nhà Trần, bắt đầu sự phát triển của chế độ phong kiến trung ương tập quyền. Nhà nước áp đặt quyền sở hữu tối cao của Nhà nước lên tất cả các loại ruộng đất (Nguyễn Đức Khả, 2003). Nhà vua chấp nhận 3 hình thức sở hữu đất đai: Sở hữu của nhà vua, sở hữu tập thể, sở hữu tư nhân. Sở hữu của nhà vua được coi như sở hữu nhà nước bao gồm ruộng đất công, ruộng đất phong cho các quan lại. Các loại ruộng đất này đều giao cho nông dân canh tác và nộp tô thuế. Nếu đất công thì toàn bộ tô nộp vào công quỹ nhà vua, nếu ruộng đất phong cho quan lại thì một phần tô nộp cho quan lại được phong và một phần nộp vào công quỹ nhà vua.

Cuối thế kỷ 14, Hồ Quý Ly cướp ngôi nhà Trần. Năm 1397, dưới sự chi phối của Hồ Quý Ly, nhà Trần đã phải ban hành chính sách "Hạn danh điền" để thu hồi ruộng đất cho Nhà nước. Theo đó, mỗi người không quá 10 mẫu ruộng,trừ Đại Vương và Trưởng Công chúa (Nguyễn Đức Khả, 2003).

Theo Nguyễn Đức Khả (2003), năm 1428, Lê Lợi lên ngôi vua, cùng với việc phong thưởng ruộng đất cho các công thần và cấp lộc điền ông còn cấp đất ở cho các công thần, vương tôn, quý tộc, quan lại (cho đến cửu phẩm) trong kinh thành. Thời kỳ này các quan phủđã tiến hành kiểm Kế đất đai để lập sổ sách (địa bạ) từđó thực hiện chính sách phân phối lại ruộng công, ruộng bỏ hoang cho binh lính và nông dân. Năm 1483, "Quốc triều Hình luật" (còn gọi là Luật Hồng Đức)là bộ luật đầu tiên của nước ta được ban hành gồm 6 quyển có 722 điều, trong đó có 59 điều nói về ruộng đất (lúc mới ban hành có 32 điều quy định về ruộng đất). Tinh thần chung của "Quốc triều Hình luật" khi điều chỉnh quan hệ đất đai là bảo vệ nghiêm ngặt chế độ ruộng đất công; bảo vệ quyền sở hữu tư nhân về ruộng đất; quy định việc mua bán, thừa kế, cầm cố ruộng đất; quy định trách nhiệm của quan lại trong việc quản lý ruộng đất và nghĩa vụ của các chủ ruộng đất [38].

Từ khi Lê Lợi lên ngôi đã tiến hành đo đạc ruộng đất nhưng mãi cho tới cuối triều Hậu Lê vẫn chưa hoàn thành. Lúc đầu, việc đo đạc giao cho các quan huyện thực hiện, sau đó tiến hành lập các đoàn từ kinh đô xuống tận địa phương tiến hành cho chính xác hơn. Nhà Lê cũng khuyến khích việc khẩn hoang lập ấp phát triển thuỷ lợi ở miền Bắc, phát triển đồn điền ở phía Nam. Sau này, do cuộc chiến tranh giành quyền lực của các phe phái phong kiến, chiến tranh liên miên giữa Chúa Trịnh và Chúa Nguyễn nên vấn đề ruộng đất không được quan tâm. Lúc đó, Vua Lê là bù nhìn nên nông dân đói khổ, ruộng đất bỏ hoang, mất mùa, bạo động của nông dân nổ ra ở khắp nơi. Đến đầu thế kỷ 18, chế độ tư hữu ruộng đất chiếm ưu thế trong xã hội, ruộng đất tập trung vào tay địa chủ, quan lại, cường hào.

Năm 1789, khởi nghĩa Tây Sơn kết thúc, người anh hùng áo vải Quang Trung khi lên ngôi vua đã ban bố chiếu khuyến nông nhằm "phục hồi dân phiêu tán, khai khẩn đất bỏ hoang" chính sách quân điền sửa đổi, bảo đảm cho nông dân có đủ ruộng để cày trên cơ sở tịch thu ruộng đất của bọn phản động và ruộng đất bị bỏ hoang quá hạn định giao cho làng xã quản lý.

Theo Nguyễn Đình Đầu (1994), sau khi Nguyễn ánh lên ngôi (vua Gia Long), suốt từ năm 1805 đến 1 836, nhà Nguyễn hoàn tất bộ địa bạ của 18.000 xã từ mục Nam Quan đến mũi Cà Mau, bao gồm 10.044 tập chia thành 3 bản: bản Giáp lưu ở Bộ hộ thuộc kinh thành Huế, bản ất để ở dinh Bố chính ở tỉnh và bản Bính để ở xã. Hiện nay chỉ còn lại bản Giáp của 16.000 xã được lưu ở Huế (thất lạc mất 2.000 xã). Trong địa bạ ghi rõ thửa đất thuộc quyền sở hữu của ai, các hướng giáp đâu, sử dụng làm gì, quan điền quan thổ hay ruộng tư, loại hạng ruộng đất, kích thước bao nhiêu. Nhược điểm của địa bạ giai đoạn này là:

-Đơn vị đo lường không thống nhất (từ 0,36 đến 0,52 m) nên khó quản lý và không chính xác;

Địa bạ không có bản đồ kèm theo nên khi sử dụng phải tra cứu ngoài thực địa;

Địa bạ không được tu sửa nên nhận diện thửa đất rất khó khăn (mặc dù có quy định 5 năm đại tu - chỉnh lý một lần).

Ngay trong những năm đầu trị vì đất nước, Nguyễn ánh đã ban hành bộ luật thứ hai của nước ta mang tên "Hoàng Việt Luật lệ" (còn gọi là Bộ luật Gia Long). Trong bộ luật này có 14 điều tập trung bảo vệ chế độ sở hữu ruộng đất, đảm bảo việc thu thuế. Thực chất, các điều luật này nhằm bảo vệ sở hữu ruộng đất theo hướng quốc hữu hoá kết hợp với hạn chế tư hữu, tăng cường các biện pháp duy trì, bảo vệ và mở rộng loại hình ruộng đất thuộc sở hữu công xã nhưng vẫn tôn trọng và bảo vệ ruộng đất tư và tài sản liên quan đến ruộng đất tư; đồng thời cũng quy định việc mua bán, cầm cố, thừa kế ruộng đất [14].

Nhà Nguyễn đã rất quan tâm đến việc khai khẩn đất hoang. Nguyễn Công Trứ là người đã có công phát triển doanh điền ở Tiền Hải (Thái Bình), Kim Sơn (Ninh Bình), Hoành Thu (Nam Định), Quảng Yên (Quảng Ninh); từ năm 1828 đến 1839 ông đã mở được 45.990 mẫu (Vũ Ngọc Khánh, 1983). Nguyễn Tri Phương đã tổ chức khai hoang, lập đồn điền ở cả 6 tỉnh Nam kỳ với 21 cơ lính (mỗi cơ có 500 lính) (Nguyễn Đức Khả, 2003).

Sau khi xâm chiếm nước ta, thực dân Pháp đã lo ngay đến vấn đề ruộng đất.Thực dân Pháp chia đất nước ta thành 3 kỳ. Mỗi kỳ thực dân Pháp thực hiện một chế độ cai trị khác nhau. Mỗi làng xã có một chưởng bạ phụ trách điền địa.

-Nam kỳ là chế độ quản thủ địa bộ;

-Bắc kỳ và Trung kỳ là chế độ quản thủ địa chính.

Pháp cũng đã tiến hành xây dựng 3 loại bản đồ: bản đồ bao đạc, bản đồ giải thửa và phác hoạ giải thửa. Các loại bản đồ thời kỳ này được lập với nhiều tỷ lệ khác nhau từ 1/200 đến 1/10.000 (Nguyễn Thúc Bảo, 1985).

* Chế độ điền thổ tại Nam Kỳ

Theo Nguyễn Đức Khả (2003), Pháp bắt đầu thành lập Sở Địa chính Sài Gòn vào năm 1867, đặt dưới quyền một viên Thanh tra hành chính người Pháp. Đến năm 1896, Sở Địa chính đặt dưới quyền trực tiếp của Thống đốc Nam kỳ, từđó tiến hành lập bản đồ giải thửa. Đến năm 1930, đã đo đạc và lập xong bản đồ giải thửa cho hầu hết các tỉnh phía Tây và phía Nam của Nam kỳ. Chế độ quản thủ địa bộ tại Nam kỳ như sau: Chế độ quản thủ địa bộ theo Nghị định ngày 06/05/1891 : Tỉnh trưởng đảm nhiệm việc quản thủ địa bộ cho người Việt Nam trong tỉnh, đồng thời lo các công việc sau:

+Điều tra quyền sở hữu ruộng đất;

+Xếp hạng ruộng đất;

+Đăng ký theo số liệu địa chính;

+Cấp trích lục cho chủ sở hữu.

-Chế độ quản thủ địa bộ theo Nghị định ngày 18/02/1921 : Tỉnh trưởng đảm nhiệm việc quản thủ địa bộ cho người Việt Nam trong tỉnh. Nơi nào có Ty Bảo thủđiền thổ thì quản thủ vềđiền thổ kiêm nhiệm quản thủ địa bộ. Các văn bản được ghi vào sổ địa bạ gồm các văn tự chuyển quyền, lập quyền, huỷ quyền và án toà.

-Đối với ruộng đất của Pháp và ngoại kiều khác có chế độ quản lý riêng gọi là chế độ Để đương (hay Để áp) do Ty Bảo thủ để đương phụ trách, tức là áp dụng theo Luật Napoleon để bảo vệ các quyền sở hữu.

* Chế độ quản thủ địa chính ở Trung kỳ

Ngày 26/04/1930, Khâm sứ Trung kỳđã ban hành Nghị định số 1358 lập Sở Bảo tồn điền trạch, đến 14/10/1939 đổi thành Sở Quản thủ địa chính (Nguyễn Đức Khả, 2003).

Theo Nguyễn Thúc Bảo (1985), để thực hiện quản thủ địa chính phải tiến hành đo đạc giải thửa, lập địa bạ, điền bạ và sổ các chủ sở hữu gồm các bước:

-Phân ranh giới xã;

-Phân ranh giới các thửa;

-Đo đạc lập bản đồ địa chính tỷ lệ l/2.000;

-Lập địa bộ danh sách các thửa đất.

* Chế độ quản thủ địa chính ở Bắc kỳ

Ngày 26/04/1930, Khâm sứ Trung kỳđã ban hành Nghị định số 1358 lập Sở Bảo tồn điền trạch, đến 14/10/1939 đổi thành Sở Quản thủ địa chính (Nguyễn Đức Khả, 2003).

Theo Nguyễn Đức Khả (2003): việc quản thủ địa chính do Trưởng ty Địa chính trực tiếp phụ trách; chế độ quản thủ địa chính ở Bắc kỳ như sau:

-Chế độ quản thủ địa chính mà các tài liệu chưa được phê chuẩn (theo Nghị định số 393 ngày 23/12/1929, sau đó được sửa đổi, bổ sung bằng Nghị định số 1370 ngày 07/08/1931 của Thống sứ Bắc kỳ), tài liệu gồm:

+ Một bộ bản đồ (phác hoạ giải thửa);

+Một sổ địa chính: lần lượt ghi thứ tự theo số liệu trong bản đồ các thửa ruộng đất với diện tích, loại hạng đất, tên chủ sở hữu và những sự chuyển dịch hoặc can khoản;

+ Một sổ điền bạ: ghi họ, tên chủ sở hữu đất theo vần a, b, c với tất cả các thửa ruộng đất của họ;

+Một sổ khai báo: ghi các chuyển dịch về đất đai theo văn tự hay lời khai của các chủ đất.

-Chế độ quản thủ địa chính mà các tài liệu đã được phê chuẩn (theo Nghị định số 2851 ngày 13/09/1937 và Nghị định số 2815 ngày 17/09/1937 của Thống sứ Bắc kỳ), tài liệu gồm:

+Một bộ bản đồ giải thửa chính xác;

+Sổ địa chính;

+Sổ điền chủ;

+Sổ mục lục các thửa và mục lục điền chủ;

+ Sổ khai báo để ghi lại tất cả các khai báo và văn tự theo thứ tự ngày xuất trình (kể cả hợp lệ và bất hợp lệ).

Năm 1954, Hiệp định Giơnevơ được ký kết, chia nước ta làm 2 miền (miền Bắc và miền Nam). Ở miền Nam trong thời kỳ từ 1954-1975 tồn tại hai chính sách ruộng đất khác nhau. Chính sách ruộng đất của chính quyền cách mạng và chính sách ruộng đất của Mỹ - Nguỵ.

Chính sách ruộng đất của Chính phủ Cách mạng lâm thời Cộng hoà miền Nam Việt Nam mà nội dung xuyên suốt trong quá trình đấu tranh giành độc lập dân tộc là ruộng đất về tay người cày, nhưng do chiến tranh kéo dài và ác liệt chính sách này chỉ thực hiện được ở vùng giải phóng.

Theo Nguyễn Thúc Bảo (1985), từ năm 1954 đến năm 1975, chính quyền Mỹ - Nguỵ chia miền Nam nước ta thành 3 miền: Nam phần, Trung phần và Cao nguyên trung phần. Tổ chức và hoạt động quản thủđiền địa từ năm 1954 đến năm 1975 đã thay đổi theo 3 giai đoạn như sau:

*Giai đoạn 1954-1955 :là giai đoạn thiết lập Nha Địa chính tại các miền: - Theo Nghị định số 3101-HCSV ngày 05/10/1954, Nha Địa chính Việt Nam được thành lập ở "Nam phần" đặt dưới quyền trực tiếp của một đại biểu Chính phủ.

Theo Nghị định số 412-ND/DC ngày 03/3/1955, Nha Địa chính "Trung phần" được thành lập và đặt ở Huế, có một Giám đốc phụ trách.

Theo Nghị định số 495-ND/ĐB/CP ngày 02/8/1955, Nha Địa chính vùng Cao nguyên được thành lập và đặt ở Đà Lạt.

*Giai đoạn 1956-1959 :Chúng thành lập Nha Tổng giám đốc Địa chính và địa hình, ở các tỉnh có Ty Địa chính; chúng còn ban hành "Quốc sách về điền địa và nông nghiệp".

*Giai đoạn 1960-1975 :Chúng thành lập Tổng nha Điền địa với 11 nhiệm vụ, trong đó có 3 nhiệm vụ chính sau:

-Xây dựng các tài liệu được nghiên cứu, tổ chức điều hành tất cả các việc của công tác địa chính;

-Quản thủ tài liệu: bảo lưu, hiện cải, sang bản, in bản đồ, lập trích lục bản đồ và sổ địa bạ;

-Khai thác tài liệu để tiến hành cải cách điền địa.

Năm 1955-1956, Ngô Đình Diệm đưa ra "Quốc sách cải cách điền địa"; năm 1970, Nguyễn Văn Thiệu tuyên bố "Luật Người cày có ruộng". Chúng đã thực hiện 5 hình thức sau:

Lập khế ước tá điền (còn gọi là cấp bằng chứng khoán ruộng đất cho nông dân): căn cứ vào địa bạ hoặc theo lời khai của địa chủ để lập các hợp đồng.

-Truất hữu địa chủ: Theo Đạo dụ số 57 (thực hiện cải cách điền địa) mỗi địa chủ chỉ được giữ lại 100 ha ruộng đất và 15 ha đất hương hoả (trừ những diện tích trồng cây lâu năm); đến khi thực hiện Luật Người cày có ruộng hạn mức này giảm xuống còn 15 ha với Nam bộ và 5 ha với Trung bộ.

-Tiểu điền chủ hoá tá điền (còn gọi là hữu sản nông dân): chúng biến một số tá điền trở thành tiểu điền chủ bằng cách bán lại cho mỗi tá điền 3 ha ruộng đất (với vùng Nam bộ) hoặc 1 ha (với vùng Trung bộ), số đất này lấy từ ruộng đất thu hồi của các đại địa chủ như trên đã nêu.

-Hướng dẫn địa chủ qua hoạt động kỹ nghệ: Những đại địa chủ khi bị truất hữu (trưng mua) bớt ruộng đất thì phần ruộng đất đó được trả bằng cổ phiếu để góp vào các công ty, xí nghiệp khi cổ phần hoá.

-Thu hồi về tay quốc gia những ruộng đất bị thực dân chiếm đoạt: Chính quyền Diệm dùng tiền Pháp để trả cho các đại địa chủ Pháp khi Diệm thu về tay quốc gia một phần ruộng đất, nhưng đáng chú ý là không hề động đến số diện tích cao su của chúng (đây là loại đất có thu nhập cao nhất lúc đó).

Mục tiêu chính trị: chúng muốn xáo trộn lại ruộng đất gây chia rẽ nông dân, xoá bỏ thành quả của cuộc cải cách ruộng đất, từng bước chuyển giai cấp địa chủ thành tầng lớp tư sản mới ở nông thôn.