Những vấn đề cần quan tâm trong quy hoạch sử dụng đất đai

Định nghĩa đất đai : Brinkman và Smyth (1976), về mặt địa lý mà nói đất đai “là một vùng đất chuyên biệt trên bề mặt của trái đất có những đặc tính mang tính ổn định, hay có chu kỳ dự đoán được trong khu vực sinh khí quyển theo chiều thẳng từ trên xuống dưới, trong đó bao gồm : Không khí, đất và lớp địa chất, nước, quần thể thực vật và động vật và kết quả của những hoạt động bởi con người trong việc sử dụng đất đai ở quá khứ, hiện tại và trong tương lai” (Lê Quang Trí, 1996).

Tuy nhiên đến năm 1993, trong Hội nghị quốc tế về Môi trường ở Rio de Janerio, Brazil, (1993), thì đất đai về mặt thuật ngữ khoa học được hiểu theo nghĩa rộng thì xác định đất đai là “diện tích cụ thể của bề mặt trái đất, bao gồm tất cả các cấu thành của môi trường sinh thái ngay trên và dưới bề mặt đó, bao gồm: khí hậu bề mặt, thổ nhưỡng, dạng địa hình, mặt nước (hồ, sông, suối, đầm lầy), các lớp trầm tích sát bề mặt, cùng với nước ngầm và khoáng sản trong lòng đất, tập đoàn thực vật và động vật, trạng thái định cưcủa con nguời, những kết quả của con người trong quá khứ và hiện tại để lại (san nền, hồ chứa nước, hay hệ thống thoát nước, đường xá , nhà cửa.. ) (UN, 1994; trong FAO, 1993).

Như vậy đất đai có thể bao gồm:

• Khí hậu
• Đất
• Nước
• Địa hình/địa chất
• Thực vật
• Động vật
• Vị trí
• Diện tích
• Kết quả hoạt động của con người

Theo P. M. Driessen và N. T Konin (1992), chúng ta cần phân biệt giữa thuật ngữ đất và đất đai, vì đất chỉ là một trong những thuộc tính của đất đai bên cạnh các thuộc tính khác như: khí hậu, thời tiết, tập đoàn động thực vật, các hoạt động của con người - Các vùng tự nhiên mang tính đồng nhất về tất cả các thuộc tính của đất đai được gọi là các đơn vị đất đai (Land unit). Ðể mô tả một đơn vị đất đai chúng ta cần có các đặc tính đất đai (Land characteristics).

Theo định nghĩa về đất đai của Luật đất đai Việt Nam (1993) thì “Đất là tài sản quốc gia, là tư liệu sản xuất chủ yếu, là đối tượng lao động đồng thời cũng là sản phẩm lao động. Đất còn là vật mang của các hệ sinh thái tự nhiên và các hệ sinh thái canh tác, đất là mặt bằng để phát triển nền kinh tế quốc dân”.

Theo FAO (1995), các chức năng của đất đai đối với hoạt động sản xuất và sinh tồn của xã hội loài người được thể hiện qua các mặt sau: sản xuất, môi trường sự sống, điều chỉnh khí hậu, cân bằng sinh thái, tồn trữ và cung cấp nguồn nước, dự trữ (nguyên liệu khoáng sản trong lòng đất); không gian sự sống; bảo tồn, lịch sử; vật mang sự sống; phân dị lãnh thổ. Như vậy, có thể khái quát:

Ðất đai là điều kiện vật chất chung nhất đối với mọi ngành sản xuất và hoạt động của con người, vừa là đối tượng lao động (cho môi trường để tác động như: xây dựng nhà xưởng, bố trí máy móc, làm đất.. .), vừa là phương tiện lao động (cho công nhân nơi đứng, dùng để gieo trồng, nuôi gia súc.. .). Như vậy, đất không phải là đối tượng của từng cá thể mà chúng ta đang sử dụng coi là của mình, không chỉ thuộc về chúng ta. Ðất là điều kiện vật chất cần thiết để tồn tại và tái sản xuất các thế hệ tiếp nhau của loài người. Vì vậy, trong sử dụng cần làm cho đất tốt hơn cho các thế hệ mai sau (Tổng cục Ðịa chính, 1996).

Nhu cầu tăng trưởng kinh tế xã hội phát triển mạnh, cùng với sự bùng nổ dân số đã làm cho mối quan hệ giữa con người và đất ngày càng căng thẳng, những sai lầm liên tục của con người trong quá trình sử dụng đất (có ý thức hoặc vô ý thức) dẫn đến hủy hoại môi trường đất, một số chức năng nào đó của đất bị yếu đi. Vấn đề sử dụng đất đai ngày càng trở nên quan trọng và mang tính toàn cầu. Với sự phát triển không ngừng của sức sản xuất, chức năng của đất đai cần được nâng cao theo hướng đa dạng nhiều tầng nấc, để truyền lại lâu dài cho các thế hệ sau.

Những thảo luận trên chủ yếu tập trung vào số lượng đất thích hợp cho sản xuất lương thực. Tuy nhiên, đất đai có nhiều chức năng như sau:

• Đất đai là nền tảng cho hệ thống hỗ trợ sự sống, thông qua việc sản xuất sinh khối để cung cấp lương thực, thực phẩm chăn nuôi, sợi, dầu, gỗ và các vật liệu sinh vật sống khác cho con người sử dụng, một cách trực tiếp hay thông qua các vật nuôi như nuôi trồng thủy sản và đánh bắt thủy sản vùng ven biển. Chức năng sản xuất.
• Đất đai là nền tảng của đa dạng hóa sinh vật trong đất thông qua việc cung cấp môi trường sống cho sinh vật và nơi dự trữ nguồn gen cho thực vật, động vật, và vi sinh vật, ở trên và bên dưới mặt đất. Chức năng về môi trường sống.
• Đất đai và sử dụng đất đai là nguồn và nơi chứa khí ga từ nhà kính hay hình thành một một sự cân bằng năng lượng toàn cầu giữa phản chiếu, hấp thu hay chuyển đổi năng lượng bức xạ mặt trời và của chu kỳ thủy văn của toàn cầu. Chức năng điều hòa khí hậu.
• Đất đai điều hòa sự tồn trử và lưu thông của nguồn tài nguyên nước mặt và nước ngầm, và những ảnh hưởng chất lượng của nước. Chức năng nước.
• Đất đai là kho chứa các vật liệu và chất khoáng thô cho việc sử dụng của con người. Chức năng tồn trữ.
• Đất đai có khả năng hấp thụ, lọc, đệm và chuyển đổi những thành phần nguy hại. Chức năng kiểm soát chất thải và ô nhiễm.
• Đất đai cung cấp nền tảng tự nhiên cho việc xây dựng khu dân cư, nhà máy và những hoạt động xã hội như thể thao, ngơi nghĩ. Chức năng không gian sống.
• Đất đai còn là nơi chứa đựng và bảo vệ các chứng tích lịch sử văn hóa của loài người, và nguồn thông tin về các điều kiện khí hậu và những sử dụng đất đai trong quá khứ. Chức năng bảo tồn di tích lịch sử.
• Đất đai cung cấp không gian cho sự vận chuyển của con người, đầu tư và sản xuất, và cho sự di chuyển của thực vật, động vật giữa những vùng riêng biệt của hệ sinh thái tự nhiên. Chức năng nối liền không gian.

Khả năng phù hợp của đất đai cho các chức năng này thay đổi rất lớn trên thế giới. Những đơn vị sinh cảnh, như các đơn vị nguồn tài nguyên thiên nhiên, có những biến động riêng trong bản thân đó, nhưng những ảnh hưởng của con người thì tác động mạnh hơn trong những biến đổi này trong cả không gian lẫn thời gian. Những chất lượng đất đai cho một hoặc hơn một chức năng có thể được cải thiện, thí dụ như phương pháp kiểm soát xoái mòn, nhưng những hoạt động này thường ít hơn là những hoạt động làm suy thoái đất của con người.

Sự suy thoái đất đai do con người tác động được tính theo bề dày lịch sử, như thời kỳ văn minh hóa ở Địa trung hải và Trung đông, và trong suốt thời gian mở rộng lãnh thổ của người Châu Âu vào Mỹ Châu, Úc Châu, Á Châu và Phi Châu. Tuy nhiên, trong suốt thế kỷ này, sự suy thoái đất đai bao gồm cả sa mạc hóa đã gia tăng với mức độ cao và ngày càng trầm trọng bởi tác nhân ảnh hưởng trực tiếp đó là sự gia tăng dân số và nhu cầu sống của con người.

Mức độ suy thoái đất đai có thể tiếp tục xảy ra hay cũng có thể gia tăng thêm dưới điều kiện ảnh hưởng của con người trong việc thay đổi khí hậu toàn cầu, nhưng điều này không thể xảy ra một cách tự động như đã giả định. Sự suy thoái đất đai có thể được kiểm soát, cải thiện tốt lên hay ngay cả dự trữ cho các loại hình sử dụng khác nhau một cách rộng rãi, nếu như các chức năng phải được chú ý, các mong ước điều lợi trước mắt ngắn hạn được thay bằng các mong ước lợi nhuận lâu dài và bền vững ở các cấp từ toàn cầu cho đến quốc gia và địa phương.

Sự suy thoái đất đai đã và đang trầm trọng hơn ở những nơi sử dụng đất đai không có quy hoạch, hay những lý do khác về pháp chế hay tài chánh làm cho các quyết định sử dụng đất đai sai hay chỉ có quy hoạch một chiều từ trung ương xuống mà không tham khảo ý kiến thực tế của địa phương đưa đến việc khai thác quá độ nguồn tài nguyên. Hậu quả của các hành động này là làm cho một số lớn người dân địa phương ngày càng gặp khó khăn trong cuộc sống và đồng thời cũng phá hủy dần hệ sinh thái có giá trị. Như thế, những phương pháp hạn hẹp cần phải được thay thế bằng một kỹ thuật mới trong quy hoạch và quản lý nguồn tài nguyên đất đai, đó là tổng hợp hay tổng thể và đặt người sử dụng đất đai là trung tâm. Điều này sẽ bảo đảm chất lượng lâu dài của đất đai do con người sử dụng, hạn chế hay có những giải pháp cho các mâu chuẩn về mặt xả hội liên quan đến sử dụng đất đai và bảo vệ hệ sinh thái có các giá trị đa dạng sinh học cao.

Trong thực tế hiện nay có rất nhiều mâu thuẫn hiện có hay sẽ xảy ra giữa những người làm chủ đất đai, người yêu cầu có đất đai, người trực tiếp sử dụng đất đai, những người có ảnh hưởng đến đất đai và cộng đồng người dân nơi đó. Phân biệt rõ ràng và tính an toàn cho quyền sử dụng đất đai thì rất cần thiết cho việc thành công trong phương pháp tổng hợp cho quy hoạch và quản lý nguồn tài nguyên đất đai. Việc đưa quyền này vào thực tế thì sẽ giảm được những mâu chuẩn giữa các chủ thể, gia tăng sự tin tưởng và thuyết phục được đòi hỏi cho thực hành sử dụng đất đai bền vững bởi những người sử dụng đất đai thực sự hay những người bảo vệ đất đai, xác định trách nhiệm cụ thể, và cung cấp những cơ sở cho sự phân chia công bình và có tính môi trường của những khích lệ như bao cấp hay giảm thuế.

Các chủ thể là những cá nhân, cộng đồng hay nhà nước hiện tại và tương lai để cùng nhau quyết định việc sử dụng đất đai. Phần liệt kê dưới đây cho thấy những chủ thể với các mục tiêu và những ưu tiên riêng.

• Hợp tác liên chính quyền vùng giữa các quốc gia (hệ thống bảo vệ vùng Amazon, Ủy Ban sông Mê Kông). Thực hiện bảo đảm sự phát triển và đảo đảm hòa hợp nhau.
• Chính quyền liên bang hay quốc gia. Họ có những mong ước chiến lược như an toàn điều kiện tự nhiên đất đai thông qua việc bảo đảm sự chiếm đóng của con người trên toàn lãnh thổ đất đai với các chủ quyền; khuyến khích hàng hóa xuất khẩu hay an toàn lương thực trong nước; phát triển năng lượng; định cư từ các nguồn di dân nơi khác trong lãnh thổ; kiểm soát nguồn tài nguyên khoáng sản.
• Chính quyền cấp tỉnh hay tiểu bang. Cũng như chính quyền của thành phố và các Huyện, họ có trách nhiệm trực tiếp với dân cư trong khu vực quản lý hành chánh của họ; họ cũng muốn khuyến khích hay ngăn cản sự định cư của người dân trong các vùng nông thôn, thí dụ như sản xuất đối kháng với du lịch sinh thái, nhưng nhìn chung họ vẫn muốn gia tăng ngân sách cho phần chức năng của họ quản lý.
• Tổ chức phi chính phủ (NGOs). Hổ trợ cho một hay nhiều mục tiêu, chủ yếu của họ là đảm bảo các mục tiêu cho cộng đồng xã hội, như phong trào phủ xanh mặt đất, y tế, bảo tồn lịch sử và giá trị sinh thái; vai trò của NGOs trong các lĩnh vực như:

+ Thương mại: công ty khai thác khoáng sản, công ty sản xuất năng lượng, hay công ty phân bón;

+ Khoa học: nghiên cứu về lâu dài của việc che phủ đất và những thay đổi trong sử dụng đất đai;

+ Phát triển cộng đồng người dân nông thôn: cố gắng phát triển công bình xã hội bền vững của cộng đồng địa phương hay khu vực bảo vệ môi trường; và

+ Trong vấn đề về tôn giáo, tín ngưỡng: những vấn để liên quan đến đời sống phần hồn của con người trong xã hội, trong những nhóm dân cư vùng ven đô thị hay những nơi bảo vệ cho tín ngưỡng.

• Cá nhân sở hữu quyền sử dụng đất đai hay giao quyền nắm giữ phần đất rộng lớn để sử dụng cho sản xuất hay bảo vệ.
• Cộng đồng nông thôn tồn tại lâu đời, với quyền sở hữu quyền sử dụng đất tập thể đất đai để cho cộng đồng sử dụng vào việc chung.
• Dân không có đất hay dân di cư đang tìm kiếm đời sống cố định hay tạm thời mà họ chưa thật sự làm chủ đất mà chỉ sử dụng cho các hoạt động săn bắn, thu lượm, canh tác tạm thời, khai thác khoáng sản ở mức độ nhỏ, hay những người làm công cho các cơ sở của các vùng ven đô hay nông thôn.
• Cộng đồng dân thành thị trong vùng phát triển du lịch, đang tìm kiếm những hoạt động nghĩ ngơi ở vùng nông thôn.
• Dân cư lâu đời trong vùng, họ mong ước bảo vệ tập quán cổ truyền trong cách sinh sống cũng như các quyền sở hữu đất đai hay sử dụng đất đai và dựa trên quyền hợp pháp của họ để thực hiện theo các yêu cầu riêng của họ.

Tất cả các chủ thể đó đều xem đất đai như là nguồn tài nguyên được sử dụng theo nhu cầu của con người. Những ưu tiên cụ thể của người dân là làm sao tạo ra nhiều lương thực và thu nhập. Những quyết định của họ là làm sao đạt được các mục tiêu này. Khi quyết định cho sử dụng đất đai người dân cũng đã tính đến những đặc tính của đất đai và những khả năng của nguồn tài nguyên này, và những yếu tố kinh tế như tính khả năng của thị trường.

Những mục tiêu của nông dân cá thể, ngư dân, hay gia đình của người dân sống ở rừng, đặc biệt là nếu họ nghèo, thì có khuynh hướng làm ngắn đi tính tự nhiên của môi trường (???). Những lợi ít về lâu dài thường có ưu tiên rất thấp, nên phải có những hiểu biết nhiều về sự sở hữu nguồn tài nguyên đất đai và những lợi nhuận của nó trong tương lai cho các chủ thể đang sinh sống tại nơi đó. Do đó, tất cả các chương trình phát triển nông nghiệp phải phù hợp và phải có lợi ích thiết thực cho các mục tiêu của người dân địa phương và cả mục tiêu phát triển và bảo vệ của nhà nước. Muốn vậy, khi đưa ra quyết định phải có sự cân nhắc giữa các yêu cầu về kinh tế xã hội và bảo vệ môi trường tự nhiên. Về mặt môi trường, phải có quyết định thế nào để bảo vệ cho thế hệ kế tiếp được thừa hưởng và sử dụng nên có rất nhiều yếu tố trong đó đầu tiên là tính đến diện tích thích hợp cho một nông trang để người dân có thể sinh sống được với những thế hệ gia đình sống với nhau.

Những cộng đồng rộng hơn cho đến cấp quốc gia thì đòi hỏi về nhu cầu sử dụng đất cho phát triển đô thị, tất cả những hoạt động của đô thị, kỹ nghệ, và khu vui chơi. Ở cấp độ này mục tiêu ban đầu là xác định tiêu chuẩn sống của người dân và lương thực cần thiết cho họ. Mục tiêu của cấp quốc gia là mục tiêu lâu dài trong việc bảo vệ tài nguyên thiên nhiên cho tương lai. Do đó, thường có sự phân chia thường xuyên giữa mục tiêu của cộng đồng chung và mục tiêu của người dân sống trong cộng đồng đó. Cộng đồng như cấp địa phương, quốc gia (???) thì cố gắng thường xuyên ảnh hưởng lên cách sử dụng đất đai thông qua các hoạt động khuyến nông, những trợ cấp hay bằng các văn bản luật. Tuy nhiên, hầu hết các quyết định sử dụng đất đai thường được thực hiện bởi hàng triệu cá nhân sử dụng đất đai riêng rẽ. Nghệ thuật của các nhà quy hoạch hay các chuyên gia phát triển nông nghiệp là xác định, nâng cấp và tạo tính bền vững cho sử dụng đất đai để đạt được tối ưu hóa mục đích của tất cả các cá nhân và cộng đồng.

Cũng cần phải nói thêm rằng chính quyền và dân chúng ở những vùng lân cận hay các quốc gia khác hay trong toàn thế giới, có thể có những mong ước sử dụng đất đai như thế nào để bảo vệ được nguồn tài nguyên chung. Đây là trường hợp chú ý khi có sự ô nhiễm môi trường hay các ảnh hưởng khác được xuất khẩu từ quốc gia này sang quốc gia khác, hay những hoạt động của một quốc gia hay một nhóm quốc gia hay một vùng làm ảnh hưởng đến hệ thống toàn cầu làm thiệt hại toàn nhân loại.

Đánh giá đất đai và quy hoạch cho các sử dụng tiềm năng hay thực tại thì đòi hỏi một chuổi các bước theo sau:

1. Phối hợp với các chủ thể, xây dựng nên các mục tiêu và mục đích có thể đạt được, xây dựng khung chính sách về môi trường cho sử dụng bền vững;
2. Nhận diện và khoanh vẽ các vùng đất đai trên cơ sở các đặc tính sinh học và tự nhiên như khí hậu, địa hình, đất, nước..., thành những vùng hay đơn vị đất đai tự nhiên;
3. Đánh giá các chất lượng đất đai quan trọng, và những hạn chế và thuận lợi của các đơn vị đất đai,
4. Nhận diện và đặc tính hóa các dạng che phủ đất đai hay sử dụng đất đai trên đơn vị đất đai hay vùng đất đai;
5. Nhận diện ra các chiều hướng của các kiểu sử dụng đất đai triển vọng hay các hệ thống sản xuất theo các mong ước của các chủ thể sử dụng đất đai;
6. Nhận diện ra các yêu cầu về sinh học tự nhiên và kinh tế xã hội của những kiểu sử dụng đất đai đã chọn lọc;
7. Đối chiếu chất lượng đất đai với các yêu cầu sử dụng đất đai của các kiểu sử dụng đất đai;
8. Phát triển hệ thống của các sử dụng đất đai có khả năng hay không có khả năng cho mỗi đơn vị hay vùng đất đai như trong phần vii;
9. Đánh giá những sử dụng đất đai có khả năng đối lại với những yêu cầu cần thiết của người dân đang sống hay đang sử dụng đất đai đó, thông qua việc hình thành nên những buổi tọa đàm để đi đến thỏa thuận và quyết định của tất cả các chủ thể;
10. Quyết định tiến hành một sử dụng đất đai được đề nghị và chấp nhận; và
11. Nhận diện ra các chính sách, chiến lược và phương tiện để có thể chuyển đổi từ hiện tại đang có sang các dạng sử dụng đất đai được đề nghị và với sự tham gia năng động của tất cả các chủ thể.

Tất cả các quy hoạch sử dụng đất đai phải có kết quả trong việc sử dụng đất đai tại địa phương và mang tính bền vững. Hệ thống đánh giá tự động tính bền vững của sử dụng đất đai hiện tại và có quy hoạch thì còn rất mới mẽ và còn đang đang nghiên cứu. Nhiều nhóm nghiên cứu đang cố gắng định nghĩa những chỉ thị của tính bền vững và phát triển phương pháp theo dõi nó dưới điều kiện ngoài đồng. Gần đây, được thực hiện trên cơ sở một hệ thống của quan sát trong một khoảng thời gian ở các vị trí đại diện cho các cấp độ địa phương, quốc gia hay toàn cầu, với kỹ thuật viễn thám để ngoại suy những điều tìm được trên toàn bộ lớp che phủ mặt đất hoặc các kiểu hay hệ thống sử dụng đất đai. Mới đây có đề nghị một "Hệ thống quan sát mặt đất toàn cầu" (Global Terrestrial Observing System: GTOS), hiện nay trong giai đoạn quy hoạch bởi FAO, UNEP, UNESCO và VMO.

Những chỉ thị tính bền vững có thể có nhiều loại: tự nhiên - sinh học hay kinh tế - xã hội. Tùy thuộc vào loại sử dụng đất đai hay không sử dụng và danh mục của chất lượng đất đai, những chỉ thị của tự nhiên - sinh học có thể chủ yếu liên hệ đến bao phủ mặt đất (ổn định của cấu trúc thực vật tự nhiên hay tính đa dạng của nó), liên hệ đến bề mặt đất đai (không có sự xoái mòn do gió hay nước, sự ổn định của chảy tràn), liên hệ đến chất lượng đất (không có sự mặn hóa do tác động con người, sự phèn hóa, hay sự nén dẽ mặt đất hay sự mất đi những hoạt động của sinh vật đất) và liên hệ đến bán phân tầng (không có sự ngập lụt hay sự ô nhiễm, tính ổn định của độ sâu và chất lượng nước ngầm).

Những chỉ thị tính bền vững về kinh tế xã hội có thể sử dụng là: không có di dân nông thôn ra trung tâm thành thị, tính ổn định hay gia tăng những thuận lợi về lao động nông thôn cho tất cả các độ tuổi làm việc, tính ổn định hay gia tăng số lượng đến trường tiểu học, tính duy trì đầy đủ lương thực và chế độ ăn uống cân đối, cấu trúc thảo mộc bền vững trong vùng đồng cỏ, không có hay giảm các điều kiện bất lợi cho sức khỏe trong các vùng dân cư nông thôn, quan hệ hòa hợp giữa những người sử dụng đất đai khác nhau trên vấn đề sử dụng, hay đơn giản hơn tính ổn định hay gia tăng sản phẩm trên đầu người từ đất đai đã được ghi trong thống kê nông nghiệp trên xã, huyện, tỉnh hay quốc gia., Tuy nhiên, đôi khi điều này cũng che giấu một phần tính không bền vững một số nơi trong vùng có liên quan khi sử dụng số liệu trung bình thống kê. Sự khác biệt sinh thái vùng là những chỉ thị tính bền vững hữu dụng dưới sự phát triển của Ngân Hàng Thế Giới và trung tâm CGIAR và những cơ quan đặc biệt khác có thể là phương thức có tính khả thi.