Kho bạc

Chức năng, nhiệm vụ và tổ chức bộ máy kho bạc nói chung

Có các mô hình Nhà nước tiêu biểu sau đây:

• Nhà nước được tổ chức như một Bộ trực thuộc Chính phủ. Mô hình này phổ biến ở Mỹ, Anh, Canada, Australia... Ngoài nhiệm vụ chính là lập cân đối thu chi tiền tệ, phát hành tiền, quản lý nợ quốc gia và các loại tài sản quý hiếm, một số nước còn làm nhiệm vụ quản lý biên chế công chức Nhà nước, tổ chức bảo vệ Tổng thống...
• Nhà nước trực thuộc Bộ Tài chính (hoặc Bộ Kinh tế-Tài chính) gồm phần lớn các nước ở Tây Âu và Trung Âu, điển hình là Pháp, Ðức, Italia... và các nước ở Ðông Nam á như Indonexia, Malayxia, Thái Lan, ... Nhà nước còn có tên gọi khác như Vụ quản lý tài chính công, Vụ Kế toán công, trong đó có các nghiệp vụ quản lý quỹ ngân sách Nhà nước, kế toán và quyết toán ngân sách Nhà nước, quản lý nợ công...
• Nhà nước trực thuộc Ngân hàng Trung ương như ở Nga, Trung Quốc, các nước Ðông Âu và Châu Phi. Trong bộ máy của Ngân hàng trung ương có một đơn vị làm nhiệm vụ quản lý Quỹ ngân sách Nhà nước, đặc trách theo dõi và giúp Bộ Tài chính quản lý các khoản thu chi ngân sách Nhà nước, phối hợp với Vụ Ngân sách Nhà nước của Bộ Tài chính làm nhiệm vụ kế toán và quyết toán ngân sách Nhà nước.
• Nhà nước trực thuộc một Bộ của Chính phủ. Ðây là một mô hình khá đặc biệt, tồn tại ở một số nước thuộc khu vực Trung Cận Ðông và Tây á.. ở Thổ Nhĩ Kỳ, ngoài một số Bộ được gọi là 'siêu bộ' như Tài chính, Ngoại giao, Quốc phòng, các cơ quan còn lại được phân thành các nhóm để hình thành các Bộ 1, Bộ 2, Bộ 3 của Chính phủ. Theo mô hình này, Bộ 1 của Chính phủ gồm có các cơ quan Ngân hàng Nhà nước, Nhà nước, Thương mại, Kế hoạch - Thống kê.

Như vậy, có thể thấy rằng Nhà nước ở các nước ra đời khá sớm, hầu hết được chia tách và phát triển từ cơ quan Tài chính, chuyên môn hoá công tác quản lý ngân sách Nhà nước. Tuy nhiên, mô hình tổ chức bộ máy và chức năng, nhiệm vụ của Nhà nước ở các nước còn có nhiều điểm khác nhau.

Sự ra đời và phát triển của Nhà nước Việt Nam

Ở Việt Nam, trong thời kỳ phong kiến, các tài liệu về Nhà nước không còn được lưu giữ đầy đủ, song cũng không có nhiều khác biệt so với thông lệ quốc tế.

Trong thời kỳ thực dân Pháp cai trị, Chính phủ thuộc địa Pháp thành lập Ngân khố Ðông Dương, một cơ quan tương đương Bộ, với chức năng chủ yếu là quản lý và điều hành ngân quỹ quốc gia, tổ chức in tiền (chủ yếu là tiền giấy và tiền kim loại mệnh giá nhỏ) và cùng với Ngân hàng Ðông Dương quản lý kho tiền của Chính phủ thuộc địa.

Cách mạng Tháng Tám năm 1945 thành công, cùng với sự ra đời của Chính phủ Cách mạng nước Việt Nam Dân chủ Cộng hoà, ngày 28- 8-1945, ngành Tài chính của nước Việt Nam chính thức được thành lập. Nhiệm vụ cấp bách của ngành Tài chính lúc này là chuẩn bị tiền để giải quyết các nhu cầu chi tiêu của bộ máy Nhà nước và quân đội. Chính phủ giao cho Bộ Tài chính gấp rút chuẩn bị phát hành một loại tiền mới, vừa để đáp ứng các nhu cầu chi tiêu cấp bách, vừa là bước chuẩn bị để xây dựng một chế độ tiền tệ độc lập tự chủ.

Giai đoạn 1945-1950

Cuối năm 1945, tiền hào lẻ của Ngân hàng Ðông dương trên thị trường rất khan hiếm. Ðây chính là điều kiện thuận lợi để phát hành thêm các loại tiền có mệnh giá nhỏ vào lưu thông. Ngày 1/12/1945, Bộ Tài chính đã cho phát hành loại tiền đúc bằng nhôm đầu tiên ra thị trường (loại 2 hào, 5 hào và 1 đồng ). Tình hình rất khả quan, tiền tài chính đã được nhân dân tín nhiệm và sử dụng.

Từ kết quả bước đầu này, ngày 3-2-1946 Chính phủ đã quyết định phát hành tờ giấy bạc tài chính đầu tiên có in hình Chủ tịch Hồ Chí Minh ở các tỉnh thuộc khu vực Trung Bộ. Sau đó, tiền của ta đã nhanh chóng lan rộng ra các tỉnh miền Bắc và Nam bộ. Với thắng lợi này, ngày 3- 4 - 1946, Quốc hội đã biểu quyết cho phép lưu hành giấy bạc tài chính của Việt Nam trên phạm vi cả nước. Ðây là một thắng lợi hết sức quan trọng của ngành Tài chính trên lĩnh vực tài chính tiền tệ; góp phần quan trọng trong việc tạo nguồn tài chính, phục vụ công cuộc kháng chiến trường kỳ của dân tộc.

Ðể có một cơ quan chuyên môn, đặc trách nghiên cứu và giải quyết các vấn đề ngân sách và tiền tệ, ngày 29- 5- 1946, Chủ tịch Hồ Chí Minh đã ký Sắc lệnh số 75/SL thành lập Nha ngân khố trực thuộc Bộ Tài chính. Ðây là mốc lịch sử quan trọng đầu tiên đối với sự ra đời của Nhà nước Việt Nam.

Theo Sắc lệnh Số75/SL, nhiêm vụ chủ yếu của Nha ngân khố là:

• Tập trung quản lý các khoản thu về thuế, tiền thu công phiếu kháng chiến; đảm phụ quốc phòng (tiền ủng hộ quân đội);
• Quản lý và giám sát các khoản cấp phát theo dự toán được duyệt; chịu trách nhiệm về việc xác nhận và thanh toán kinh phí cho các đơn vị sử dụng ngân sách; làm thủ tục quyết toán với cơ quan tài chính;
• Tổ chức phát hành giấy bạc Việt Nam (tiền tài chính) trong toàn quốc;
• Ðấu tranh trên mặt trận tiền tệ, thu hẹp và loại bỏ dần phạm vi lưu hành của tiền Ngân hàng Ðông dương và các loại tiền khác của địch;
• Tích cực đấu tranh để thực hiện các nguyên tắc cơ bản về thể lệ thu, chi và kế toán đại cương nhằm tăng cường công tác quản lý tài chính ngay trong điều kiện đất nước đang có chiến tranh.

Trong thời gian 5 năm tồn tại và hoạt động (1946 - 1951), Nha Ngân khố đã gắn bó mật thiết với những thời kỳ khó khăn nhất của cuộc kháng chiến giải phóng dân tộc, đồng thời đã hoàn thành các trọng trách đã được Chính phủ giao phó. Nha Ngân khố còn tổ chức phát hành các loại tiền dưới hình thức tín phiếu để giải quyết các nhu cầu chi tiêu của cán bộ, bộ đội và nhân dân ở các vùng mới giải phóng.

Ðặc biêt, trong các năm 1946, 1948 và 1950, Nha Ngân khố đã phối hợp tổ chức phát hành một số đợt công trái và công phiếu kháng chiến ghi thu bằng tiền và bằng thóc nhằm thực hiện chủ trương thu hồi một phần số tiền tài chính đã phát hành quá mức những năm trước đây đã đẩy giá hàng tiêu dùng lên quá cao; đồng thời là công cụ để huy động tiền nhàn rỗi trong nhân dân, phục vụ đắc lực và kịp thời nhu cầu sản xuất và chiến đấu. Tiền tín phiếu cũng đồng thời là một phương tiện dự trữ của chính quyền địa phương để sử dụng trong trường hợp đứt liên lạc hoặc tạm thời thiếu nguồn tài chính hỗ trợ của Trung ương.

Từ tình hình nói trên, đòi hỏi Chính phủ phải nghiên cứu và ban hành các chính sách mới về quản lý kinh tế - tài chính, tiền tệ - tín dụng, đồng thời phải phát triển và hoàn thiện dần bộ máy của các cơ quan của Chính phủ, trong đó có nhiệm vụ cấp bách là thay đổi tổ chức bộ máy của Bộ Tài chính và Ngân hàng quốc gia Việt nam. ===Giai đoạn 1951-1963 Thực hiện chủ trương nói trên, đồng thời để cụ thể hoá chức năng và nhiệm vụ của cơ quan quản lý Quỹ ngân sách Nhà nước, hai tháng sau khi thành Ngân hàng Quốc gia Việt nam (5-1951), ngày 20-7-1951, Thủ tướng Chính phủ đã ký Nghị định số 107/TTg (ngày nay gọi là Quyết định) thành lập Nhà nước đặt trong Ngân hàng Quốc gia Việt nam và thuộc quyền quản trị của Bộ Tài chính. Ðây là mốc lịch sử quan trọng thứ hai đối với sự ra đời của Nhà nước Việt Nam.

Theo Nghị định Số 107/TTg, nhiệm vụ chủ yếu của Nhà nước là quản lý thu chi Quỹ ngân sách Nhà nước ở Trung ương và địa phương.

Mô hình tổ chức

Hệ thống Nhà nước được tổ chức như sau:

• ở Trung ương có Trung ương;
• Tại các Liên khu có Liên khu;
• Tại các Tỉnh (hay Thành phố) có Tỉnh, Thành phố.

Riêng Liên khu Việt Bắc không thành lập Liên khu. Trung ương trực tiếp điều khiển các tỉnh hay thành phố trong Liên khu Việt Bắc. Công việc của cấp nào do Ngân hàng Quốc gia cấp đó phụ trách. Trưởng Ngân hàng cấp nào kiêm chức chủ nhiệm cấp ấy. ở những nơi chưa thành lập Chi nhánh Ngân hàng quốc gia Việt nam, có thể được thành lập Nhà nước.

Tất cả các khoản thu của ngân sách quốc gia đều phải nộp vào Nhà nước. Các khoản chi của Trung ương đều phải có lệnh của Bộ Tài chính; Các khoản chi của Liên khu và Tỉnh đều phải có lệnh của Trung ương. Việc điều hoà tiền giữa các cấp thuộc quyền của Trung ương.

Nhà nước các cấp có trách nhiệm đôn đốc và kiểm tra các cơ quan và đơn vị thu tiền và nộp tiến vào Nhà nước. Nhà nước cấp dưới phải báo cáo tình hình thu chi cho Nhà nước cấp trên; trung ương phải báo cáo Bộ Tài chính tình hình thu chi ngân sách của toàn hệ thống Nhà nước. Uỷ ban Kháng chiến hành chánh các cấp có trách nhiệm đôn đốc, kiểm tra Nhà nước đồng cấp thực hiện nhiệm vụ theo quy định, nhưng không có quyền ra lệnh Nhà nước xuất tiền ngoài phạm vi uỷ ngân của cấp trên.

Trong thời gian 13 năm tồn tại và hoạt động (7/1951- 7/1964), dưới sự lãnh đạo và điều hành trực tiếp của Bộ Tài chính và Ngân hàng quốc gia, Hệ thống Nhà nước đã hoàn thành xuất sắc nhiệm vụ vẻ vang của mình, tích cực đấu tranh với địch trên mặt trận tài chính - tiền tệ, từng bước xây dựng và củng cố chế độ tiền tệ độc lập, tự chủ, góp phần rất quan trọng vào sự nghiệp cách mạng dân tộc, dân chủ, đánh đuổi thực dân, đế quốc, khôi phục và phát triển nền kinh tế sau ngày miền Bắc được giải phóng. Bước sang thời kỳ xây dựng và phát triển kinh tế, cùng với việc thay đổi chức năng, nhiệm vụ và tổ chức bộ máy của các Bộ, ngành ở Trung ương, ngày 27-7-1964, Hội đồng Chính phủ đã ban hành Quyết định số 113/CP thành lập Vụ Quản lý Quỹ ngân sách Nhà nước thuộc Ngân hàng nhà nước, thay thế cơ quan Nhà nước đặt trong Ngân hàng Quốc gia Việt Nam (giai đoạn 1951-1964) theo Nghị định số 107/ TTg ngày 20-7-1951 của Thủ tướng Chính phủ. Vụ Quản lý Quỹ ngân sách Nhà nước tồn tại trong một thời gian khá dài (1964-1989) có nhiệm vụ đôn đốc và giám sát tình hình thu, chi ngân sách Nhà nước; tổ chức công tác kế toán - thống kê các khoản thu, chi của Ngân sách nhà nước để báo cáo Bộ Tài chính. Thông qua việc theo dõi tình hình thu, chi NSNN, thực hiện việc kiểm tra, giám sát các cơ quan Nhà nước và các tổ chức kinh tế trong việc chấp hành các chế độ thu, chi từ quỹ ngân sách Nhà nước. Nếu như trước đây, trong thời kỳ kháng chiến chống Pháp cũng như trong những năm khôi phục và cải tạo nền kinh tế (thời kỳ 1951-1964), bộ máy quản lý Quỹ ngân sách Nhà nước giữ vị trí đặc biệt quan trọng trong hoạt động của Ngân hàng quốc gia Việt Nam, thì từ khi đất nước chuyển sang thời kỳ xây dựng và phát triển kinh tế, đặc biệt từ khi Ngân hàng Nhà nước chuyển sang thực hiện chế độ hạch toán, kinh doanh, nghiệp vụ quản lý Quỹ ngân sách Nhà nước trở thành một bộ phận công việc mang tính hành chính - sự nghiệp thuần tuý mà Ngân hàng Nhà nước phải làm hộ cho Bộ Tài chính. Vì vậy, sự tập trung chỉ đạo điều hành đối với công tác quản lý Quỹ ngân sách Nhà nước của Ngân hàng Nhà nước các cấp không còn được quan tâm đầy đủ và toàn diện như những năm trước đây. Ðây là một thực tế khách quan và cũng là một thời kỳ đáng ghi nhớ trong lịch sử phát triển thăng trầm của Nhà nước Việt Nam.

• Ngày thành lập và ngày truyền thống của Nhà nước Việt Nam

Quản lý và điều hành quỹ ngân sách Nhà nước và các quỹ tài chính tập trung của Nhà nước là một nhiệm vụ cực kỳ quan trọng của ngành Tài chính, ảnh hưởng trực tiếp đến việc thực hiện thắng lợi các nhiệm vụ phát triển kinh tế - xã hội của đất nước. Trong đó, cơ quan quản lý Quỹ ngân sách Nhà nước không những chỉ làm các nhiệm vụ tập trung nhanh chóng, đầy đủ các khoản thu và thực hiện kịp thời các lệnh chi của ngân sách, mà còn có trách nhiệm tổ chức công tác hạch toán - kế toán, theo dõi, giám sát và đánh giá chất lượng quản lý và sử dụng các nguồn tài chính của Nhà nước. Mặt khác, phải thường xuyên tìm giải pháp bổ sung nguồn lực tài chính để sẵn sàng đáp ứng các nhu cầu chi của nền kinh tế. Ðể bảo đảm thực hiện các yêu cầu nói trên, giải pháp căn bản là phải thành lập một cơ quan chuyên trách quản lý Quỹ ngân sách nhà nước và các quỹ dự trữ tài chính của Nhà nước. Kinh nghiệm của nhiều nước trên thế giới và thực tiễn Việt Nam cho thấy khi cơ quan quản lý Quỹ ngân sách Nhà nước được tổ chức thành một hệ thống từ trung ương đến địa phương, dưới sự quản lý và điều hành của Bộ Tài chính (hoặc của Chính phủ) thì việc thực thi các nhiệm vụ tài chính ngân sách sẽ rất thuận lợi. Nhận thức rõ ý nghĩa và tầm quan trọng nói trên, ngày 4-1-1990, Hội đồng Bộ trưởng đã ký Quyết định số 07/HÐBT tái thành lập hệ thống Nhà nước trực thuộc Bộ Tài chính với chức năng và nhiệm vụ chủ yếu là Quản lý quỹ ngân sách Nhà nước và các quỹ dự trữ tài chính Nhà nước; tổ chức huy động vốn cho ngân sách nhà nước và cho đầu tư phát triển. Ðây là một sự kiện hết sức quan trọng và đáng ghi nhớ trong lịch sử ra đời và phát triển của Nhà nước Việt Nam. Theo Quyết định Số 07/HÐBT, hệ thống Nhà nước được tổ chức thành 3 cấp: ở Trung ương có Cục Nhà nước trực thuộc Bộ Tài chính; ở tỉnh, thành phố (trực thuộc Trung ương) có Chi cục Nhà nước; ở huyện, quận và cấp tương đương có Chi nhánh Nhà nước. Trải qua hơn nửa thế kỷ ra đời và phát triển, kế thừa và phát huy những truyền thống tốt đẹp vốn có của nền Tài chính cách mạng Việt Nam, Nha Ngân khố trong những ngày đầu của Chính quyền cách mạng (thời kỳ1946 - 1951); tiếp đến là nhà nước và Cơ quan quản lý Quỹ ngân sách Nhà nước trực thuộc Ngân hàng Nhà nước Việt Nam (thời kỳ 1951-1989), đặc biệt việc tái thành lập hệ thống Nhà nước trực thuộc Bộ Tài chính (từ năm 1990 đến nay) đã không ngừng nỗ lực phấn đấu hoàn thành xuất sắc nhiệm vụ chính trị được giao, đóng góp có hiệu quả trong quá trình xây dựng và củng cố nền tài chính độc lập tự chủ, trực tiếp tham gia vào công cuộc đổi mới, xây dựng và phát triển đất nước Việt Nam ngày càng văn minh, giàu đẹp. Những thành tựu mà hệ thống Nhà nước đã đạt được trong 15 năm qua (1990-2004) bắt nguồn từ những điều kiện chủ quan và khách quan chủ yếu sau đây: Thứ nhất, việc tái thành lập và bổ sung thêm các chức năng và nhiệm vụ mới cho hệ thống Nhà nước là một quyết sách đúng đắn của Ðảng và Nhà nước, đáp ứng kịp thời yêu cầu đổi mới công tác quản lý tài chính và điều hành ngân sách nhà nước, phục vụ có hiệu quả hơn nhiệm vụ xây dựng và phát triển nền kinh tế trong tình hình mới. Thứ hai, công tác quản lý và điều hành quỹ Ngân sách Nhà nước có liên quan mật thiết đến việc thực hiện thắng lợi các chính sách tài chính - tiền tệ quốc gia. Việc khai thác các nguồn lực tài chính và phân phối, sử dụng có hiệu quả vào các mục đích phát triển kinh tế - xã hội là trách nhiệm chủ yếu của ngành Tài chính. Thực tế cho thấy, khi hệ thống Nhà nước nằm dưới quyền quản lý và điều hành trực tiếp của Bộ Tài chính thì việc điều hành ngân sách Nhà nước sẽ rất thuận lợi. Các nhu cầu chi tiêu của nền kinh tế sẽ được Bộ Tài chính chủ động tạo nguồn và có thể đáp ứng kịp thời và đầy đủ. Thứ ba, từ khi đất nước chuyển sang thời kỳ đổi mới, đẩy nhanh quá trình hợp tác và hội nhập, nền kinh tế đã đạt được những thành tựu hết sức quan trọng trên nhiều lĩnh vực. Tiềm lực tài chính Nhà nước tăng lên nhanh chóng nhờ khai thác triệt để các nguồn thu và đẩy mạnh công tác vay nợ trong nước để bù đắp thâm hụt ngân sách; lạm phát về cơ bản đã được kiểm soát; đặc biệt nguồn vốn đầu tư của nước ngoài tăng lên rất nhanh. Tất cả những vấn đề này đã tạo điều kiện để tăng GDP với tốc độ tương đối cao và ổn định. Ðây chính là những điều kiện để tăng tiềm lực của nền tài chính Quốc gia nói chung cũng như công tác quản lý và điều hành Quỹ ngân sách Nhà nước nói riêng. Như vậy, từ sau Cách mạng tháng Tám 1945 đến nay, chức năng nhiệm vụ và tổ chức bộ máy của Nhà nước Việt Nam đẫ có rất nhiều sự thay đổi, gắn liền với quá trình lịch sử gần nửa thế kỷ đấu tranh cách mạng giải phóng dân tộc và xây dựng đất nước vô cùng hiển hách và sôi động. Việc thay đổi chức năng nhiệm vụ và tổ chức bộ máy của các Bộ, ngành trong từng thời kỳ là một thực tế khách quan, xuất phát từ yêu cầu của công tác quản lý đối với nhiệm vụ chính trị được giao trong từng giai đoạn lịch sử, cụ thể. Vì vậy, trong bài này chúng tôi không muốn đi sâu tìm hiểu nguyên nhân, lý do của những sự thay đổi, cũng như không muốn đưa ra các ý kiến nhận xét, đánh giá mang tính chủ quan về những thành công và chưa thành công của những sự thay đổi đó. Trong xu thế chung hiện nay, mỗi cán bộ, viên chức nói chung rất quan tâm đến ngày lịch sử, truyền thống của Bộ mình, ngành mình; ngày đó cần phải xác định chính xác và mang ý nghĩa là ngày thành lập và ngày truyền thống, nhằm ghi lại một mốc lịch sử quan trọng đáng ghi nhớ và tự hào cho nhiều thế hệ. Từ cách đặt vấn đề này, đối với hệ thống Nhà nước, những mốc lịch sử cần được đưa ra xem xét, cân nhắc để xác định ngày thành lập và ngày truyền thống như sau:

• Ngày 29- 5- 1946, Chủ tịch Hồ Chí Minh đã ký Sắc lệnh số 75/SL thành lập Nha ngân khố trực thuộc Bộ Tài chính. Ðây là mốc lịch sử quan trọng đầu tiên về sự thành lập của Nhà nước Việt Nam.
• Ngày 20-7-1951, Thủ tướng Chính phủ đã ký Nghị định số 107/TTg (ngày nay gọi là Quyết định) thành lập Nhà nước đặt trong Ngân hàng Quốc gia Việt nam và thuộc quyền quản trị của Bộ Tài chính. Ðây là mốc lịch sử quan trọng thứ hai về sự thành lập của Nhà nước Việt Nam.
• Ngày 4-1-1990, Hội đồng Bộ trưởng đã ký Quyết định số 07/HÐBT tái thành lập hệ thống Nhà nước trực thuộc Bộ Tài chính với chức năng và nhiệm vụ chủ yếu là Quản lý quỹ ngân sách Nhà nước và các quỹ dự trữ tài chính Nhà nước; tổ chức huy động vốn cho ngân sách nhà nước và cho đầu tư phát triển. Ðây là mốc lịch sử quan trọng thứ ba đối với sự thành lập của Nhà nước Việt Nam.
• Ngày 1-4-1990, ngày hệ thống Nhà nước được tổ chức khá hoàn chỉnh về chức năng nhiệm vụ, tổ chức bộ máy và chính thức đi vào hoạt động trện phạm vi cả nước. Từ năm 1990 đến nay, ngày 1- 4 đã trở thành ngày lịch sử đáng ghi nhớ và tự hào đối với các thế hệ cán bộ Nhà nước. Ðây cũng chính là những năm tháng ghi nhận những công lao to lớn và những thành quả tốt đẹp của các thế hệ cán bộ Nhà nước đã dày công xây đắp, củng cố vững chắc nền móng và chỉ ra hướng đi đúng đắn cho sự phát triển lâu dài của hệ thống Nhà nước.